什么是“国家紧急状态”？特朗普是如何运用他的特殊权力的 - 彭博社

Nilushi Karunaratne

美国亚利桑那州赫尔福德的美墨边境围栏，拍摄于2024年8月1日。来源：摄影师：Rebecca Noble/Bloomberg唐纳德·特朗普在担任美国总统的第一次任期内广泛使用紧急权力，这次也在采用同样的策略。在宣誓就职第二个任期的几个小时后，他宣布国内能源形势和与墨西哥的边境情况构成国家紧急状态。

通过将某事指定为“国家紧急状态”，总统可以增强他的权威和资源来应对危机，利用联邦法律和法规中为此类情况写入的特殊权力。这个想法是使响应速度比国会通过立法动员的速度更快——即使在特朗普的情况下，他的政党控制着众议院和参议院。

这些紧急权力为特朗普提供了一个机会，让他在新的议程上抢得先机，绕过可能因共和党立法者之间的分歧和漫长的联邦规则制定过程而导致的延误。

美国总统唐纳德·特朗普于2025年1月20日在华盛顿特区签署行政命令。摄影师：Jim Lo Scalzo/EPA/Bloomberg### 特朗普如何使用他的国家紧急权力？

特朗普在竞选期间承诺将使用总统紧急权力来解决各种问题，特别是移民问题。在他第二任期的第一天发布的一系列 行政命令中，特朗普在南部边境宣布国家紧急状态，称美国主权“受到攻击”，为额外部队 部署到该地区铺平了道路。

这之后是一个国家能源紧急状态的声明——这是该国的第一次。吉米·卡特总统在1970年代仅仅宣布了因化石燃料短缺而导致的地区能源危机，授权包括俄亥俄州、印第安纳州和肯塔基州在内的州长暂时暂停空气污染控制。

特朗普表示，这一紧急状态是由于之前的美国政策造成的“极其不足且间歇性的能源供应，以及日益不可靠的电网。”他旨在刺激国内能源生产的繁荣，他表示这将降低电力成本和通货膨胀，同时使美国在发展人工智能方面更好地与中国竞争，通过为对电力需求旺盛的数据中心提供电力。

扩大化石燃料产量是这些雄心的核心。特朗普承诺在他的任期内美国将“钻探，宝贝，钻探”，即使该国的原油生产已经达到创纪录的高位，且公司在2025年面临全球市场过剩的情况下不太可能增加供应。尽管如此，特朗普希望提高产量，已援引紧急权力，这可以迅速促进更多石油和天然气的生产，以及建设运输它们的管道。

美国石油生产正在蓬勃发展

每月国内原油产量已达到创纪录水平

来源：美国能源信息管理局

特朗普能否利用他的紧急权力征收关税？

虽然宪法赋予国会设定进口关税的权力，但立法者部分 委托 这一权力给总统。根据 国际紧急经济权力法（IEEPA）第203条，总统可以在战争或紧急情况下实施进口关税。这比各种贸易法提供了更快的途径，后者首先要求政府部门调查竞争和国家安全形势。

在特朗普的第二个任期之前，自1977年生效以来，IEEPA仅用于对国家、公司和个人实施制裁；没有总统利用该法律征收关税。

但这样做并不是完全前所未有的。理查德·尼克松总统 应用 IEEPA 的前身——《与敌贸易法》，在1971年短暂地对所有进口商品征收额外10%的关税。此举旨在迫使重新谈判在第二次世界大战结束时建立的固定汇率。

特朗普确实威胁在他的第一任期内使用IEEPA对来自墨西哥的进口征收关税，但最终选择不这样做。在他第二个任期开始时，他再次与这些权力 flirt。第一周，他 引用 IEEPA 作为对来自哥伦比亚的所有进口商品征收 现已取消的25%关税 的依据，此前哥伦比亚政府 最初拒绝 允许载有被驱逐者的美国飞机降落，这可能会使 特朗普的计划 在大规模驱逐无证移民方面变得复杂。这预示着特朗普 可能如何利用 这一法律工具对来自其他国家的进口征收关税。

总统紧急权力的基础是什么？

总统长期以来能够宣布国家紧急状态，以获取特殊的、临时的权力来处理危机，行使宪法或国会法案授予他们的权力。

国会在1970年代初期的 水门事件 后着手检查这些紧急行政权力的增长，并正式化它们的调用方式。这 culminated in the 1976年国家紧急状态法。根据这项法律，总统可以通过签署书面公告——通常以行政命令的形式——向国会传达并在 联邦公报 上发布，宣布紧急状态。至关重要的是，总统必须具体说明他计划用来应对危机的每项特殊权力的法定依据。

以这种方式宣布国家紧急状态使总统能够根据 一份报告，获得多达150项特殊权力，这份报告来自于研究法律和公共政策的 布伦南司法中心。这些权力包括征用财产、控制所有交通和通信，以及暂停 清洁空气法，该法案规范空气污染。

除了国家紧急状态法，还有其他联邦法律和法规赋予总统特殊权力以应对危机。比如，国防生产法，于1950年通过，赋予总统在国家防御利益下控制国内产业和资源的重大权力。

谁来决定什么算作紧急情况？

可以说，这完全取决于总统——国家紧急状态法并没有定义这个术语。虽然紧急情况通常可以被解释为自然灾害、恐怖袭击或其他此类不可预见的事件，但实际上它可以源于几乎任何领域，包括国防、贸易、公共卫生和农业。

总统在重大危机期间宣布过紧急状态——包括美国内战、大萧条和911恐怖袭击后的情况——以及一些小规模的事件，例如1970年罢工，这次罢工使国家邮件投递瘫痪。

大多数紧急状态声明围绕外交事务展开，涉及诸如进行战争或对被认为构成安全威胁的外国实体实施经济制裁等问题。国际问题解释了大多数当前活跃的国家紧急状态，例如由比尔·克林顿总统在1990年代首次宣布的核、生物和化学武器扩散的危险。

然而，在少数情况下，总统利用其紧急权力来推动国内政策目标，例如特朗普专注于削减来自墨西哥的未经授权的边境越境。

紧急状态可以持续多久？

紧急状态可以由总统在任何时候终止。除非他选择续期，否则它将在一年后自然到期。

这样的续期是很常见的。乔治·W·布什总统在2001年9月11日袭击后宣布的国家紧急状态已被持续延长，并至今仍然有效。

国会能否阻止特朗普宣布国家紧急状态？

在他的第一任期内，特朗普依赖于“紧急”的广泛定义来绕过国会，以便在他想要做某事时采取行动。但作为联邦政府的平等分支，司法和立法理论上可以在紧急权力方面限制行政部门。

国会可以投票终止国家紧急状态。2023年，它这样做以立即结束因Covid-19疫情而宣布的紧急状态，该紧急状态由第一届特朗普政府发起，并持续到乔·拜登总统任期内。虽然拜登反对过早终止，但他仍然签署了该法案。

国会的共识并不能保证成功结束紧急状态。立法者还试图终止特朗普在2019年宣布的美国-墨西哥边境的国家紧急状态——这是他政府试图将约70亿美元的联邦资金用于建造边境墙的捷径。这标志着自1976年通过正式化总统权力的法律以来，国会首次投票通过一项决议以推翻紧急声明。由于特朗普使用总统否决权推翻了国会的投票，这一两党努力未能成功。

为了避免这样的结果并能够推翻紧急声明，立法者现在要求所谓的超级多数：众议院和参议院各需三分之二的支持，这可以使总统无法否决一项法案。在今天这个高度两极化的政治环境中，这是一项艰巨的任务。

法院能够停止国家紧急状态吗？

针对总统使用紧急权力的诉讼很常见，但结果也各不相同。在特朗普的第一任期内，最初联邦法院认为总统将联邦资金重新分配用于建造边境墙的行为是非法的，但该决定随后被最高法院暂停。随着法律上诉和审查的拖延，紧急状态仅在拜登总统于2021年撤销命令时终止。

拜登本人在最高法院对他的 学生贷款减免计划 的诉讼中成功率较低。在2023年，大多数法官裁定他试图利用《英雄法案》中的权力超出了他的总统权限，该法律允许联邦政府为受到国家紧急状态影响的学生提供贷款救助。拜登政府曾辩称这适用于Covid-19大流行，而当时仍被归类为紧急情况。

在那个法律案件中，拜登诉内布拉斯加州，保守派法官强调了对总统紧急权力限制的担忧。“法院历史上最大的错误之一就是对行政紧急权力的主张表示顺从，”特朗普任命的法官布雷特·卡瓦诺在审理过程中说。“法院历史上最辉煌的时刻之一就是反对总统对紧急权力的主张。”

这种怀疑可以在特朗普在第二任期内探讨其行政权力的界限并随之而来的法律挑战时进行检验。

参考资料