纽约的总体规划者如何塑造了一个大都市 - 彭博社

由RPA提供

这家位于佛罗里达州Fort Myers的洗车店是美国约60,000家清洁汽车的地方之一 — 而且还有更多选择即将到来。

摄影师：Jeff Greenberg/Universal Images Group Editorial在她的首次州情咨文中，纽约州州长凯西·霍库尔提出了她所描述的“大胆构想” — “市际快线”，这是一条长14英里的货运线，将改建为布鲁克林和皇后区之间的新城市交通联系。

如果建成，该线路将填补该市城市交通地图中的一个重大空白。她指示纽约州大都会交通局开始研究可能是自二战以来其系统最大扩张的过程。（几周后，报告显示为可行。）

但这个重要的想法并不新鲜。 四分之一世纪前，区域规划协会 — 一个非营利性的市政组织，为跨越纽约、新泽西和康涅狄克部分地区的大都会地区制定城市规划理念 — 提出了他们所称之为 Triboro。 霍库尔的版本从RPA的布局中剪掉了布朗克斯区，但其他方面几乎逐字逐句地借鉴了这一愿景、车站和连接。

RPA支持的理念在霍库尔的讲话中多次出现。 这位新州长支持将 附属住房单位 合法化，提高新开发项目的容积率（FAR）上限 以增加区域密度，并建设更多 交通导向型发展。 她还宣扬了 Penn Station 的期待已久的翻新 和哈德逊河下的新 Gateway 隧道。 这些都是RPA的优先事项。

时机再好不过了：2022年标志着RPA成立一百周年，这是美国同类最古老的市政组织。 对于三州地区，这个拥有2400万人口和美国国内生产总值十分之一的地区，这个规划师和倡导者团队就像一个内部导师，指导着这个国家最伟大的大都市的发展轨迹。 在几个关键时刻，RPA试图通过其一系列区域规划 — 一代人一次的区域增长地图 — 和无数小型出版物来谋划未来，而且他们做到了令人惊讶的有先见之明。

“当我谈论RPA及其历史时，每个区域计划都反映了当时发布时期的区域规划意味着什么，也为之提供了指导，”该组织的现任总裁Tom Wright说道。“它们在1929年、60年代末和70年代以及1996年定义了区域计划的含义。它们正在塑造其他人对计划意味着什么的看法。”

RPA的通讯《Spread City》探讨了郊区扩张的潜在问题。由RPA提供RPA位于曼哈顿下城办公室的墙壁和书架上摆满了纽约崛起的文献。一幅20世纪早期曼哈顿土地价值的地图。一本1951年关于长岛蓬勃发展的指南。一张晚期1990年代的照片，展示了一条长满杂草的高架铁路，现在被称为高线。

RPA的30名员工受到纽约科技、房地产、慈善和金融领域的权势人物监督。资金源源不断地涌入，来自三州事务中一些熟悉的名字 — Uber、花旗集团、德勤。 （迈克尔·布隆伯格的慈善机构彭博慈善基金会是一位主要资助者；布隆伯格是彭博有限合伙公司的创始人和大股东，该公司是彭博新闻的母公司。）虽然RPA没有任何官方权力，但其影响力巨大：董事会或工作人员成员在市政厅或特伦顿、奥尔巴尼和哈特福德的州议会中轮换职位并不罕见。

该团体的工作读起来就像是美国城市规划所做的一部选集 — 正确的和错误的。RPA在1920年代呼吁进行大规模的交通投资，但也支持切断有色人种社区的城市高速公路。它在1960年代警告了郊区扩张的影响，但忽视了种族主义的红线划定的作用。直到最近，该团体，就像规划实践本身一样，仍然被白人男性主导。

尽管如此，RPA的100年遗产继续塑造政策。随着气候变化和新冠疫情带来又一个转折点，其百年纪念提供了一个及时的机会，追溯美国城市规划最杰出团体的历史 — 以及它对未来三州的意义。

大都市的形成

“市政规划”的风靡，或者说像科学一样规划城市的增长，在美国直到20世纪初才出现；管理城市发展的责任基本上留给了各个州 — 这种紧张关系今天仍然存在，让许多人感到沮丧。

但工业化带来了工厂和新形式的交通，使城市能够超越其旧边界。

密歇根大学建筑与城市规划教授罗伯特·费希曼说：“这源于美国进步思想的深层潮流。自内战以来，经济的惊人生产力要得以实现，社会需要更高程度的组织。这对于美国的大都市尤为重要，它已经超越了甚至最大城市的边界。”

查尔斯·戴尔·诺顿（Charles Dyer Norton），一位商人，说服他富有的同事们，纽约需要类似于他在中西部帮助发酵的东西：芝加哥计划，这份文件在当时正在影响深远的城市美化运动。

“想想1898年至1920年间纽约市发生了什么，”RPA的总裁赖特说。“地铁的修建，哈德逊河隧道，非凡的经济和人口增长，以及对埃利斯岛的移民。”

1898年的五个行政区合并——“正如赖特所描述的，一个区域治理的实验”——为该地区带来了繁荣的新时代。“但它也为自身的毁灭埋下了种子。”

一张1923年的火车通勤时间地图，跨越三州地区。由RPA提供20世纪初城市的问题应该听起来很熟悉：住房紧缺引发了疾病和拥挤的恐惧；无法公平获得清洁空气和水；交通系统受到不断变化的出行模式和技术的威胁。所有这些问题都需要区域协调。1921年，一场关于哈德逊河海上通道的争斗催生了美国第一个州际机构，纽约和新泽西港务局。赖特说：“诺顿认识到需要在更大的基础上进行规划。”

1922年，得到罗素·塞奇基金会的支持，纽约及其周边规划委员会的首次会议在那里举行。与会者包括：当时的商务部长赫伯特·胡佛，护理先驱莉莲·沃尔德和未来总统的叔叔弗雷德里克·德拉诺。七年后，《纽约及其周边区域规划》被出版。

这项工作被认为是城市规划的里程碑之一 —— 这是首次不仅关注单个城市，而是整个地区。它提出了一个区域高速公路网络、郊区快速交通线路和用于贸易的水路。它呼吁保护自然土地、建立新公园、围绕新兴铁路线发展，并加强工业和商业的分区规划。

该计划还引发了当时名人之间的辩论，这场辩论至今仍在进行。评论家刘易斯·芒福德在一篇尖锐的评论中认为，一个分散的可步行的“花园城市”系统比计划提倡的更密集的城市核心更好。在一篇文章中，他写道，区域规划“没有什么比纽约在五十英里半径内有序扩散更大胆的了。”

Fishman将这称为“都市主义者”与“地区主义者”之争。“Mumford和Thomas Adams [该计划的主管]共同的敌人是:郊区扩张基本上覆盖了整个地区，具有讽刺意味的是，这正是将会发生的事情，”Fishman说。“但是他们对待问题的方式截然不同。而且他们两个都会以不同的方式错了。”

‘城市美国’处于危机之中

建筑大师罗伯特·莫西斯被认为是实现第一个计划设想的许多元素的功臣，包括公共住房、公园和放射状道路。但是莫西斯臭名昭著地制止了任何有关大规模交通扩张的讨论 —— 这是一个错失的机会，使该系统倒退了几十年。(他也对RPA不屑一顾。)

在接下来的几十年里，美国城市生活发生了巨大变化。如今价格实惠的汽车加速了郊区化；大众交通和主要铁路公司的财务受到了挤压。恶化的种族隔离引发了社会和民事动荡。在主流中，规划已经失去了其平等主义的热情。

1939年，RPA反对罗伯特·莫西斯建造从巴特利公园到布鲁克林的桥的计划；他们的替代想法，一条隧道，于1951年完成。由RPA提供但是地区治理显示出了一些复苏的迹象。 1965年成立的纽约大都会交通管理局获得了对三州交通的重要控制权。 同年成立的美国住房和城市发展部（HUD）将城市与华盛顿联系在了一起，前所未有。

RPA的第二个计划是一个重大的转变。 它不再是一个单一的出版物，而是一系列小型报告，分别在1960年代发布，探讨当时的城市问题。 尽管该组织的领导层仍然是相同的肤色和性别，但有色人种和妇女现在填补了咨询委员会的空缺，反映了规划中日益增长的趋势：社区参与。 在那个时代，像瑞秋·卡森（Rachel Carson）和简·雅各布斯（Jane Jacobs）这样的作家主导了规划者的讨论。

“我们的目标是长期的。 在某种程度上，它确实按计划进行。”

“我们真的转向了环境问题。 大学的学生们提出了这些问题，因此环境背景非常重要，”规划专家兼历史学家大卫·约翰逊（David Johnson）在第二个计划上工作。

在1969年RPA报告“城市设计曼哈顿”中绘制曼哈顿的内部结构。由RPA提供第二计划之前的重要事件是争夺开放空间，这是RPA在1960年关于公共空间公平性的报告，预示了今天的新冠时代的讨论。它呼吁在中城更多地为行人开放，并在皇后区的牙买加和新泽西州的纽瓦克周围增加发展，这些想法几十年后才逐渐被采纳。

“我们现在看这些资料，已经过去50年了，然后说…捂脸，”负责数字化RPA收藏品的工作人员克里斯蒂娜·卡塔说。“所有这些，我们仍在讨论 — 发展、种族隔离、收入和种族不平等。我们在1970年代能源危机中有一份关于真实能源消耗的报告。这些问题当时以非常有创意和有趣的方式被探讨。”

在1970年代初，RPA进行了一项前所未见的规划实验 — 也许此后再未见过：一场名为“76年的选择”的区域范围宣传活动，得到了联邦资金的支持，旨在告知公众该地区面临的问题。广告铺天盖地地出现在报纸、广播和夜间新闻频道上，其中一些是用西班牙语的；还举行了社区论坛；并鼓励参与者阅读RPA工作人员撰写的平装书如何拯救城市美国。1973年的一系列电视市政厅风格的纪录片甚至赢得了艾美奖。

如何拯救城市美国是一个来自焦虑时代的怪异时光胶囊。每一章都面对着一个具体问题，询问曼哈顿中央商务区是否应该允许汽车通行（以及它是否有朝一日可能成为无车区）；新地铁线是否应该修建，或者旧线路是否应该更好地维护；或者城市是否应该“提升”工人的技能以获得白领工作，还是试图重新吸引蓝领工人。

宾夕法尼亚大学历史学博士候选人Kristian Taketomo研究了“76年的选择”，他说这场活动让RPA有机会向之前被排除在讨论之外的人推广他们的工作。这既是公关又是公益广告。但从规模和概念上看，他补充说，在当今真相的景观中很难想象出类似的活动。

“这强调信息：让人们做出知情决定，进行知情讨论。要么人们知道发生了什么，要么他们不知道，”他说。“现在不再是那么二元化了。”

RPA在1976年跟踪了地铁乘客量的下降。RPA提供### 引导脆弱的复苏

尽管第二个计划拥有如今才被重新审视的崇高理想，但在20世纪80年代，许多提案失去了关注，因为城市被“生活质量”问题所困扰 —— 全国犯罪波，预算紧缩以及来自里根政府的少量援助。在纽约市，鲁迪·朱利安尼以严厉打击犯罪的检察官形象而闻名，为“破窗户”执法加油助威。

这是RPA的一个奇怪时期。该组织在极度有限的预算下运作。“我认为他们真的在挣扎，‘我们的任务是什么？该地区如何最好地发展？’” RPA的Kata说。

上世纪90年代显示出复苏的迹象：犯罪率下降，地铁服务改善，白领工作和居民回归。但该地区的稳定性仍在摇摆不定。

“真的存在危机。郊区扩张达到顶峰，城市人口减少的反面，经济非常不稳定，”上世纪90年代RPA的执行董事Bob Yaro说，他后来担任总裁直到2014年。“该地区失去了数百万制造业工作岗位，但尚未取代。这是一个拐点，几乎与我们此刻所处的情况相同。这是一个展现一些重大想法的机会。”

1968年RPA提出的一个步行区时代广场的提案 —— 这个想法在2009年变为现实。RPA提供1996年发布的第三个计划 考虑到了商业世界，提出了地区需要进行1500亿美元的投资以维持其缓慢复苏的控制。这份名为“处于危险中的地区”的报告提出了后来被称为“可持续支柱”的概念：经济、公平和环境。这是一种更加深刻的朱利安尼式的生活质量问题 —— “宜居性”这个词浮现在脑海中 —— 但也呼吁在几十年来未曾见到的规模上大力发展该地区。

在榜单的最顶端：将工作增长带回曼哈顿。将像废弃的总督岛和布鲁克林-皇后区海滨这样的空间转变为城市公园。投资于像长期处于休眠状态的第二大道地铁、通勤铁路扩展东部通道，以及延伸地铁至远西区的主要交通项目。并通过一种当时新颖的方式来支付 — 交通税。

“这是1996年 — 伦敦或斯德哥尔摩都没有拥堵收费。这些大型项目没有资金支持，也没有真正取得进展，”汤姆·赖特说。“但在通过大众交通运输将更多人员运送至该地区核心之前，你无法做任何其他事情。我们需要这样做。”

城市处于最前线

第三个计划中的许多提议后来都得以实现。那个新的远西区社区成为了哈德逊城，是美国最大的房地产开发项目，7号地铁线在其下方隆隆作响。第二大道地铁的前三个车站于2017年开放，其下一阶段正在推进。东部通道计划于今年晚些时候启用，拥堵收费将在明年实施。

“我们的目标是长期的，”赖特说。“在某些方面，它确实按计划进行。”

1999年的一张照片，显示了过去被荒废的西侧高架线，它后来被改造成为高线公园。由RPA提供该组织今天正处于其第四个计划的行动阶段，该计划于2017年发布。六十一个建议涵盖了健康、繁荣、可持续性和公平四个类别：它们回应了规划中更为当前的讨论，比如重新考虑RPA曾经呼吁的许多高速公路，但也推广了一些备受批评的项目，比如通往拉瓜迪亚机场的空中列车和布鲁克林-皇后区连接街车。（前者，搁浅；后者，搁置。）大多数项目仍在进行中。

秉承第二个计划的精神，再次寻求了社区的意见。活动在地方团体和工作人员之间更加紧密，他们现在看起来更像该地区本身。但是，找到公平和包容的正确方法“始终是这种推拉关系，” Kata说。

第四个计划还将不得不发展以应对新问题。RPA在大流行的第三年开始迎来了其百年纪念；经济复苏一直是断断续续且不均匀的。犯罪激增使生活质量问题再次成为焦点。远程办公使市中心办公室和郊区通勤列车空空如也。熟悉的问题以新的紧迫性重复提出：这座城市正在消亡吗？ 值得拯救吗？

RPA以前都听过这些。

“交通拥堵加剧，低劣的住房条件，公共卫生问题，污染。每一代人都必须制定一套政策和提案来应对这些挑战，并将其控制在一定范围内，”Bob Yaro说。“它们从未被彻底解决。它们永远不会消失。但它们肯定可以得到缓解和改善。这就是RPA的工作。”

俄亥俄州斯特里茨博罗镇，就在州著名的转角处，其身份的不可忽视的一部分归功于汽车及其支持产业。每年约有650万辆汽车经过，当地的零售业主要由汽车旅馆、加油站和各种驶入式企业主导。

但近年来，市长格伦·布罗斯卡听到了很多愤怒的选民对汽车中心景观的一个特定元素表示不满：洗车行。