为什么扩建高速公路不能缓解交通拥堵 - 彭博社

奥斯汀市内长期拥堵的35号州际公路正在进行数十亿美元的扩建。许多市政官员认为这不会奏效，而这其中有一个非常重要的原因。

摄影师：奥里扬·F·埃林瓦格/Corbis News via Getty Images

35号州际公路的十二车道贯穿奥斯汀市中心。但这似乎还不够：这条高速公路经常被卡车和通勤车辆堵塞，随着区域人口的增加，情况只会变得更糟。激增。最近的一项研究将奥斯汀35号州际公路段列为德克萨斯州最严重的瓶颈。

得克萨斯州交通部（TxDOT）表示他们知道该怎么做：扩宽高速公路。该机构计划增加八条车道，预计耗资79亿美元。

许多奥斯汀市民持怀疑态度。该计划将导致拆除约150栋住宅和商业建筑，进一步巩固自上世纪40年代以来一直存在的基础设施隔离线。这也将在奥斯汀正努力实现其气候目标之际增加车辆排放。但得克萨斯州交通部坚称，像投资于交通运输等对环境友好的扩宽道路替代方案已经不在讨论范围内。“我们现在有权愤怒，打破事物，做必要的事情来要求被听取，”《奥斯汀纪事报》专栏作家迈克·克拉克-麦迪逊最近写道。

除了对种族和环境公平性造成的破坏之外，许多市政官员怀疑德克萨斯州交通部提出的方案是否能实现减少拥堵的目标。奥斯汀市议会议员格雷戈里奥·卡萨尔在一封致德克萨斯州交通部的信函中写道：“我们从德克萨斯州城市的经验中知道，简单地增加车道并不能解决我们的交通问题。”

这种明显悖论背后有一个原则的名称：诱导需求。经济学家安东尼·唐斯通常被认为是在1962年首次阐述这个“拥堵铁律”的人，当时建筑工人正在在美国城市间修建州际公路。唐斯发表了一篇开创性论文并发出了严厉的警告：“在城市通勤高速公路上，高峰时段的交通拥堵会上升到最大容量。” 换句话说，增加车道不会治愈交通拥堵；额外的汽车空间不可避免地会吸引更多出行，直到交通堵塞像以往一样严重。

唐斯并不是第一个对扩建城市道路的无效性发出警告的人 —— 这一点远远不是。1932年，代表有轨电车的协会警告说：“随着现有旅行动脉的改进……它们被不断增加的交通量所饱和。” 1955年，城市观察家刘易斯·蒙福德在New Yorker杂志上写了一系列文章，题为“喧嚣的交通繁荣”，他在其中难忘地将一位公路规划者将拥挤的高速公路加宽比作“裁缝对肥胖采取的措施 —— 放松裤子的缝线和松开腰带。[这]对于遏制导致脂肪积累的贪婪食欲毫无作用。”

奥斯汀，德克萨斯州，2001年，州际35号公路上的交通拥堵。摄影师：乔·雷德尔/盖蒂图片社北美唐斯的铁律不仅适用于美国城市，尽管投入了数十亿美元用于新铺设道路，交通拥堵仍在加剧，而且也适用于世界各地。挪威和英国的公路扩建也没有减少那里的拥堵。这一原则现在在经济学家和城市规划者中几乎没有遭到反对。“这是被广泛接受的，”斯沃斯莫尔学院城市经济学课程的教授约翰·卡斯基说。“对于对城市交通感兴趣的经济学家来说，实际上没有任何争论。”

但是对当前头条新闻的扫描显示，美国交通部门的一大部分仍然持有不同看法。南卡罗来纳州希望花费30亿美元（并迫使一个少数族裔社区搬迁）来扩建查尔斯顿附近“交通拥堵”的高速公路立交桥。在洛杉矶，大都会交通局在其网站上列出了几个高速公路扩建项目，标题是“减少交通。”马里兰州的“交通缓解计划”围绕着扩建蒙哥马利县郊区的270号州际公路。俄勒冈州波特兰市的玫瑰区高速公路扩建项目的预算现在已经超过10亿美元，该项目承诺既能消除该州最大的瓶颈，又能促进原高速公路建设时遭到破坏的主要黑人社区的经济发展。

如果疯狂的定义是一遍又一遍地做同样的事情，却期待不同的结果，那么这些交通机构似乎确实疯了。为什么要花这么长时间 — 为什么这么难 — 官员们才意识到城市道路扩建的徒劳无功呢？

高速公路规划者并不疯狂。但他们确实在一个奖励新建设的政治和金融体系中运作，尽管新建设一直未能减少拥堵。回顾交通史，除非这些潜在的激励机制发生改变，否则我们很可能注定会继续重复相同的可预测、昂贵的错误。

喂养怪物

要理解诱发需求的信息为何难以传达，有助于追溯这一原则的根源，将其追溯到汽车甚至不存在的时代。在即将出版的书籍《Autonorama》中，弗吉尼亚大学历史学家彼得·诺顿讲述了英国经济学家威廉·斯坦利·杰文斯的故事，他在1865年的著作《煤炭问题》中探讨了一个关于英国是否面临煤炭储量枯竭的辩论。杰文斯声称，煤炭开采效率的提高必然会提高对这种化石燃料的需求，因为煤炭成本的相对降低将促使人们寻找新的利用方式。他的理论 — 现在被称为杰文斯悖论 — 具有强大的含义：当某物的生产成本下降时，人们将发现该物品的新用途。

在接下来的几十年里，专家们开始将杰文斯的概念应用于新兴的城市交通形式。1927年，费城城市规划师拉塞尔·范·内斯特·布莱克认为新的地铁线路不是减轻市中心人流拥挤（当时讨论较多的问题）的可行方式：“地铁线路过多和过于集中只会增加而不会减少交通拥堵，”范·内斯特·布莱克写道。“它们已经被证明更多地促进了交通而不是吸收了交通。”他认为，通过降低成本和加快速度，地铁不可避免地吸引了更多通勤者。

20世纪20年代，汽车购买量激增，导致了一种不同类型的城市拥堵。但问题的性质取决于你问的是谁。市中心的商业利益担心拥挤的街道会阻止富裕的郊区居民返回中心城市工作和购物。汽车行业则担心交通拥堵会阻止人们购买其产品。“这种城市拥堵正在成为汽车使用的一大障碍，”一位汽车高管在1923年说（引用自诺顿的书*《交通之战》*）。“对于行业来说，没有什么比看到情况得到解决更有帮助的了。”

这两个团体围绕一个共同的解决方案展开：在美国城市中为汽车提供更多的“地面空间”。一场城市街道加宽的狂欢开始了，一个又一个城市在城市对其人行道进行砍凿，牺牲公共空间以容纳汽车。“当时的想法是你会有很多人住在市中心外面，然后进来购物、工作和娱乐，”麻省理工学院历史荣誉教授罗伯特·福格尔森说。“但那并没有发生。”

即使在当时，少数观察者也意识到美国城市正在进行一场后来被称为诱导需求的毁灭性演示。1927年，一位名叫亚瑟·S·塔特尔（Arthur S. Tuttle）的工程师警告说，新的城市道路“将立即被因拥堵而受到抑制的交通填满。”他的预测成真了。

如果有远见的城市官员想要投资于解决拥堵问题的替代方案——比如扩大公共交通服务——他们很难找到资金，因为许多州将汽油税专门用于道路。于是，注意力转向了一个新的解决方案：限制通行公路，这将允许驾驶员在不停顿的情况下行驶。领先的战间期规划者米勒·麦克林托克（Miller McClintock）承诺说：“如果我们能够应用我们所知道的关于交通控制的一切，我们几乎可以消除所有的拥堵。”

1950年10月，纽约市全新的范威克高速公路。摄影师：FPG/Archive Photos via Getty Images1950年，纽约市皇后区开通了范威克高速公路。罗伯特·摩西（Robert Moses）在罗伯特·卡罗（Robert Caro）的著作*The Power Broker.*中被引述说：“交通将自由流动。”事实并非如此。“新道路并没有将[居民]从日常旅行的困境中解脱出来，”卡罗写道。“它比以往任何时候都更牢固地将他们困在了陷阱中，因为新道路带来的新交通也在堵塞当地街道。”

到那个时候，越来越多的城市规划师和评论家意识到通过扩建道路来对抗拥堵是徒劳的。在他1955年关于交通的系列文章中，《纽约客》，孟福德表达了他的沮丧：“城市内部拥挤不堪，在当前的规划和建设体系下，我们面临的唯一前景是‘越来越糟糕’。”

但这个信息的传播范围有限。“普通人不会读刘易斯·孟福德这样的人，”佛罗里达大西洋大学的历史教授马克·罗斯说道。真正的权力在别处，特别是在拥有大量公共资金的州公路部门。“这些人处理交通问题，”罗斯说。“他们的主要选民是建筑公司和道路工程师。”

“如果五到十年后道路拥堵了，那就证明你是对的 — 你必须要扩建。”

当然，这些团体对建设更多城市高速公路有着既得利益，而不是扩展公共交通或促进更密集的发展，从而减少驾驶需求。

1950年代和1960年代城市高速公路建设的人道成本是毁灭性的，尤其是在许多城市中对黑人社区的大规模破坏。但即使按照它们自己的标准来看，这些高速公路也是失败的：正如杰文斯悖论所预测的那样，它们未能减少拥堵。

Caskey，斯沃斯莫尔经济学家，用费城的斯库尔基尔高速公路作为例子解释了这个过程。他说：“想想如果你扩宽了斯库尔基尔会发生什么。”他说：“以前，我是在凌晨5点开车以避开交通拥堵，但现在你扩宽了它，我会开始在高峰时间开车。也许我过去会乘坐SEPTA的公共交通，但现在我会开车。通过增加高速公路空间的供应，你将降低时间成本，增加旅行量。”假设扩建后的斯库尔基尔可能会在一两年内提供更快的旅行速度，但任何节省的时间都将是短暂的。

1995年亚特兰大的高峰交通。摄影师：理查德·贝克/Corbis Historical via Getty Images这种徒劳的模式会一次又一次地重复出现，在从洛杉矶到亚特兰大的大型高速公路项目中。根据一种特别扭曲的逻辑，交通拥堵的迅速回归表明真正的错误在于未能使最初的项目更大。“如果道路在五到十年内拥挤，那就表明你是对的 — 你必须扩建，”Rose说。

今天，从业者们可以亲眼看到这种动态。内华达州交通部规划助理主任桑德拉·罗森伯格说：“这是自我实现的。”她说：“你说增加一条车道的项目将减少拥堵，但实际情况却和你承诺的相反，甚至更糟，公众会说你承诺不实。很多时候，被认为是解决方案的是增加更多车道。这有点像在喂养怪物。”

将责任推卸给车道过多

部分问题在于缺乏问责制，交通倡导组织“美国交通运输”（Transportation for America）的主任贝丝·奥斯本（Beth Osborne）表示。联邦政府不会因为州政府错误估计拥堵缓解效果而对其进行惩罚，就像德克萨斯州交通部（TxDOT）在休斯顿的凯蒂高速公路上所做的那样，该高速公路在2011年扩宽到多达26条车道，耗资28亿美元，其中一半来自联邦资金。第二年，《休斯顿纪事报》（Houston Chronicle）的一篇文章宣布该项目取得成功：“曾经整日交通拥堵的地方现在大部分时间都畅通无阻。”

但到了2014年，凯蒂高速公路的大多数高峰时段通勤时间比扩建前更长。甚至更长。”奥斯本表示，联邦不作为“使得德克萨斯州交通部在其项目中找不到诱发需求，尽管他们过去的25个项目由于这个原因表现不佳。”德克萨斯州交通部的网站目前预测从其价值70亿美元的提议中节省的旅行时间高达84%，该提议是为了扩建休斯顿的I-45号高速公路，许多当地居民和官员反对。（德克萨斯州交通部未回复置评请求。）

德克萨斯州凯蒂市I-10高速公路匝道的建设，2010年。摄影师：MCT/美联社通过盖蒂图片社美国州际公路和运输官员协会（AASHTO）规划与绩效管理项目主管马特·哈迪（Matt Hardy）同意需要查看历史结果。“我们很少回头去看项目是否提供了预期的好处，”他说。“我希望我们能这样做。” 但哈迪认为，不公平把错误的拥堵预测全部归咎于公路规划者。“很难弄清楚是什么导致了拥堵预测的准确性，”他说。“像德克萨斯州这样的州正在快速增长，规划者并不总是能够准确预测增长速度。”

例如，休斯敦的哈里斯县在2010年至2020年间人口增长了15.6%。公路建设的支持者可能会说，如果没有花费数十亿美元进行扩建，凯蒂高速公路几乎无法通行，即使通勤总体上并没有变快。

但哈里斯县最近的大部分增长发生在休斯敦市郊，而不是在休斯敦市内。如果凯蒂高速公路更窄，可能会促使一些人选择住得更靠近城市，从而减少驾驶需求。此外，当高速公路扩建时，也不会拆除所有被拓宽时拆除的休斯敦住宅和企业。州政府可以通过投资于交通和可达交通的住房，以及改善自行车道等城市出行替代方案，来适应增长，而不是将资金投入高速公路扩建。

增长似乎并非扩宽高速公路的先决条件：州交通部门甚至在人口减少的地方扩建州际公路，比如阿克伦，从而促进了需要更多驾驶的分散发展模式。哈迪指出城市和地区政府在管理土地利用方面发挥的关键作用，奥斯本也同意 —— 在某种程度上。“由于州更负责交通，而地方更负责土地利用，这正好为彼此推卸责任提供了借口，”她说。

汽油税进一步扭曲了决策，因为征收的税收通常直接流向州交通部门 —— 就像90年前一样。因此，减少驾驶的举措（比如扩大公共交通）可能会导致州交通部门预算减少，而增加驾驶的举措可能会导致预算增加 —— 即使交通更拥堵意味着驾驶者本身并不受益。

埃里克·桑德奎斯特在最近成为加州州交通部门Caltrans的顾问之前，曾在战略规划方面为州交通部门提供建议十年。桑德奎斯特说：“我记得曾与一位中西部州交通部门主任合作，他向我展示了他的仪表板，其中包括车辆行驶里程的衡量标准。”桑德奎斯特说。“该州的目标显然是增加行驶里程。当我问为什么时，我被告知更多的行驶里程将为维护州系统提供更多收入。”

“劳资双方真正能够达成一致的事情是：一份公路合同。”

哈佛肯尼迪学院的终身教授何塞·戈麦斯-伊瓦内斯并不感到意外，他研究交通资金已有数十年。他说：“州政府因为忽视诱导需求而受到奖励。其中涉及很多自身利益。”

有迹象表明，这种态度开始发生变化，至少在一些地方是这样。当我问内华达州交通部的罗森伯格是否认为诱导需求是真实存在的时，她给出了明确的答案：“是的。如果你在达到或超过容量时增加车道，它会被填满。” 罗森伯格表示，在过去的十年里，内华达州交通部已经不再将公路扩建作为解决交通拥堵问题的方案。她说：“我们不再将交通拥堵视为优先考虑提议的公路项目的标准。” 当一个地区要求扩宽公路时，“我们不会说不；我们会说它必须与我们已知的所有其他需求竞争。”

但是拒绝新建公路车道在政治上仍然具有挑战性。历史学家罗斯说：“公路建设系统有着巨大的动力。它得到了公路承包商、建筑商和劳工工会的支持。劳资双方真正能够达成一致的事情是：一份公路合同。” 汽车行业也继续受益于不断扩大为其产品分配的“展厅面积”。2019年，特斯拉首席执行官埃隆·马斯克 发推文称诱导需求是“我听过的最不理性的理论之一。”

马斯克可能真的相信这一点，但大型高速公路最终比较小的高速公路更拥挤的想法仍然让许多人感到奇怪。“诱导需求的整个概念有点违反直觉，” Sundquist说道。“修建高速公路似乎是一件直截了当的事情。而且确实可以让汽车开得更快 — 至少有一段时间。”

Caskey同意。“我明白，如果一个到处开车的人看到交通拥堵，他们的即时解决方案就是继续铺设道路。这在某种程度上是一种自然反应。”

这使得诱导需求这个话题对政策制定者来说是一个具有挑战性的问题。“每个有驾照的人都认为他们了解交通运输，” Rosenberg说道。与此同时，政治上有影响力的承包商、工会和汽车制造商有动机让公众感到困惑。

但进展似乎是可能的。Sundquist今年被加利福尼亚交通部聘用，以找到激励减少VMT的交通项目的方法，而不是扩大它。Rosenberg看到她所在州的交通部门同行发生了变化。“很多人开始质疑一个州交通部门的真正适当角色是什么，“她说。气候变化最近导致内华达州交通部重新考虑其优先事项，她说。（内华达州交通部网站包含43次提到“气候变化”的术语；相比之下，TxDOT网站只包含两次，都是指向有关排放的技术报告的链接，这是联邦政府要求的。）

潜在的风险 联邦基础设施资金 和日益紧迫的气候危机正在加剧对道路扩建的辩论。如果愿意的话，联邦官员可以给予鼓励 — 或者推动 — 鼓励地方和州交通规划者承认诱导需求的现实。联邦目前的立场似乎摇摆不定。联邦公路管理局（FHWA） 网站 肯定地指出公路扩宽所产生的“消费者剩余”。但是，乔·拜登总统的交通部长彼得·布泰吉格公开支持“先修复现有基础设施”方法，优先考虑维护现有基础设施而不是增加新的车道。而在三月份，FHWA暂停了TxDOT在休斯顿进行的I-45扩建，这一举措受到了环保倡导者和哈里斯县法官莉娜·伊达尔戈等地方官员的赞扬，她曾在一段公开的 视频中抨击了高速公路扩建。“我们不必满足于更多只会导致更多交通拥堵的高速公路，” 伊达尔戈说。

New Yorker 文章中写道：“这些 [高速公路扩建] 计划甚至没有考虑到即时结果（将更多车辆堆入已经被淹没的城市）…这甚至不会使那些只看五年后的人受益。” 他用一个词结束了那一系列对读者的劝告：“思考！”

大卫·齐珀是哈佛肯尼迪学院陶布曼州和地方政府中心的访问学者，他研究城市政策与新的移动技术之间的相互作用。