世界最大气候协议面临风险：印尼绿色能源计划问题 - 彭博社

印尼在2030年前将其电力部门排放的碳排放量控制在不超过2.9亿吨二氧化碳的初始承诺，比该年的基准线低约20%，看起来不太可能实现。

摄影师：Bay Ismoyo/AFP/Getty Images

去年，印尼同意通过来自一组富裕国家和大型金融机构估计为200亿美元的援助来清理其能源系统，世界各国领导人称赞该协议为“非同寻常”、“现实”和“历史性巨大”。

将近10个月后，东南亚各国领导人在雅加达聚集，但东道主却没有什么成果可展示。备受期待的投资蓝图已被推迟。各方尚未就治理、基准数据或减少温室气体排放并使全球最大的煤炭出口国摆脱化石燃料所需的资金达成一致意见。最雄心勃勃的Just Energy Transition Partnerships之一——旨在削减造成气候变暖的排放的国际金融项目——正在岌岌可危。

一个尤其棘手的问题是，印尼对煤炭的依赖程度比所有各方最初承认的要大且更为复杂。彭博社审查的一份362页的草案文件突显了一批专用的“囚徒”燃煤电厂的迅速增长，这些电厂为工业扩张提供动力，但未连接到电网。数据不完整，尤其是关于新建和计划中设施的数据，这意味着问题的确切规模甚至不清楚。

“这个过程是自上而下开始的，” 埃多·马亨德拉说，他是负责将JETP（即气候套餐）变为现实的秘书处主席。“一旦我们从下而上做，所有隐藏在细节中的魔鬼就会显露出来。”

东南亚最大的排放国

2019年印尼产生了该地区40%的二氧化碳排放

来源：世界资源研究所气候观察国家温室气体排放数据，彭博新能源

注：数据不包括由土地利用、土地利用变化和林业产生的排放。

如何解决这些问题将为任何未来的协议设立先例，决定协议能够创造“对全球社区有价值的教训，可以在其他国家得到复制，通过具体的协作行动帮助实现我们共同的气候目标，”正如印尼总统佐科·维多多在11月份与美国总统乔·拜登在巴厘岛宣布协议时所说。他说。

印尼是东南亚远远最大的排放国，这要归功于广阔的煤炭储备和过去十年左右的发电站建设热潮。但其地区邻国和其他新兴经济体也依赖于需要退役以防止全球变暖最严重后果的燃煤电厂。越南正在推进自己的JETP。塞内加尔在6月达成协议。

Joko Widodo 与 Joe Biden 在2022年11月的巴厘岛G20峰会期间合影。摄影师：(照片由Dita Alangkara/AFP/Getty Images提供最终，印度尼西亚的结果也将反映出那些通过煤炭和其他化石燃料致富几个世纪的国家现在援引全球减排的需要的可信度。这将考验大型私人金融机构声称资本市场可以为世界上最大的问题找到解决方案的说法。

Bloomberg记者与超过十几位了解谈判情况的人士进行了交谈，其中大多数要求匿名，因为这些讨论是私人的且正在进行中。他们描述了各方在甚至最基本条款和问题范围上存在深刻分歧。

最初承诺在2030年将印度尼西亚的电力部门排放峰值控制在不超过2.9亿吨二氧化碳，比基准年份低约20%的目标看起来不可能实现。草案中提出的另一种情景将目标最大值提高到3.95亿吨二氧化碳，以应对为满足不断增长的工业用电需求而建设新的自备电厂。

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官员们表示，他们的目标是在11月底迪拜举行的 COP28 之前拥有一份修订的——也许是最终的——投资计划，以接受公众反馈。但要做到这一点，他们将需要就至少三个重大、相互关联的问题达成一致：资金、排放目标以及煤炭淘汰的机制，包括改变印尼法律和政策以推动更广泛的绿色进展。

首先是资金。根据最新数据，约为215亿美元，这是迄今为止在发展中国家推动能源转型方面最大的一次尝试，比2021年与南非达成的原始协议规模大两倍以上与南非达成的协议。资金应该来自两个来源：主要是来自捐赠方（七国集团加上丹麦和挪威）的115亿美元，大部分是作为赠款和优惠贷款，其余来自私营部门的投资，由格拉斯哥净零金融联盟的成员协调。

JETP协调委员会旨在在11月迪拜举行的第28届联合国气候变化大会之前制定修订计划。摄影师：Sascha Schuermann/Getty Images但两个桶里可能还不够。只有2.89亿美元的赠款，其中一半用于技术援助——为专家、顾问和支持能源转型的模型提供资金。几乎所有剩下的都是贷款，利率将在以后确定。

对于印度尼西亚来说，相对于捐赠国家，其历史排放量仅占极小比例，这构成了一个问题。JETP旨在通过赠款融资或超低利率贷款，使新兴国家的成本更接近已经富裕国家支付的水平。它们旨在作为催化剂，促进可负担得起的投资。否则，对于东南亚最大的经济体来说，风险自身发展来清理富裕世界的混乱，尤其是在全球利率上升时，几乎没有财务激励，正如雅加达所看到的那样。

让事情变得更加复杂的是，对公共资金的使用存在重大限制。已经有大约42亿美元被分配给特定项目，包括目前正在进行的两个早期煤电厂退役项目。其余资金更加灵活，但只有大约四分之一的资金可以用于关闭燃煤发电厂，这是一个在实践中未能吸引到有意义支持的基石政策。

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在私人领域，接近银行合作伙伴的人士表示，投资者正在等待看看他们的选择是什么。迄今为止，能源部门和融资消息来源表示，目前正在进行更为先进谈判的退出阶段几乎没有人愿意提供资金支持，其中一个是位于西里伯恩的私人电厂，另一个是位于佩拉布汉拉图的国有设施。风险很高，许多大型银行和基金仍然实行煤炭排除政策。所有人都担心被指责绿色洗白。

“我们对印尼JETP取得的进展表示欢迎，”GFANZ在一封电子邮件中表示。它拒绝就正在进行的谈判发表评论。

然后还有去年达成的排放目标的问题。接近这些讨论的人士表示，谈判代表们回避了印尼不断增长的专用燃煤发电厂群对环境的影响，这些发电厂是为了支持镍生产和其他重工业而建造的单一用途引擎，位于电网无法覆盖的地方。最好的情况是，这个问题被严重低估了，这也许可以解释为什么最初的协议中包含了新的专用燃煤发电厂的漏洞。

这不仅仅是一个细节。被囚禁的植物支撑着印尼的镍加工繁荣，使其成为全球能源转型中关键矿产的主要供应国之一。印尼总统被称为佐科威，希望利用这些储备发展国内的电池和电动汽车产业——简而言之，制造业增长和就业。目前的体系旨在充分利用该国资源并快速发展，但这也意味着国内外的清洁能源雄心建立在最脏的化石燃料基础上。

中苏拉威西镍矿。被囚禁的燃煤电厂推动了工业繁荣，使印尼成为清洁能源技术矿产的主要供应国。摄影师：Dimas Ardian/Bloomberg根据草案，目前的囚禁容量约为13吉瓦，另外还有21.5吉瓦正在规划中，其中将近一半已经在建设中。这比以往的假设要高—印尼总煤电装机容量通常约为40吉瓦，因此囚禁电厂占约三分之一—这表明增长速度与到2050年完全淘汰煤炭以实现全球气候承诺的需求背道而驰。

更糟糕的是，缺乏集中数据甚至对新数据的可信度产生怀疑，使得对清理的可信估计变得不可能。围绕囚禁燃煤电厂的年龄、规模和功能存在疑问，这些并不包括在国家公用事业公司发布的数字中，参与方中很少有人有透明度的动机。

考虑到印度尼西亚的政策仍在阻碍过渡，包括一项管理国有资产销售的法律，使任何亏损销售变得复杂。没有具体的例外，高管们面临监禁的风险，而国有企业老板们过去的经验并不能给人安慰。这项措施是一种反腐工具，旨在防止董事为个人利益达成不正当交易，但现在也在减缓依赖煤炭增长的经济重塑过程。

为了关闭国有公用事业公司Perusahaan Listrik Negara（简称PLN）拥有的电厂，所有各方必须就设施的市场价值达成一致。这些价值可能低于目前公用事业公司账面上的价值——2015年，它重新评估了资产以应对沉重的债务——因此，任何与提前退休相关的销售或再融资都将被视为亏损。

“这是第一个限制条件，”国有基础设施融资公司PT Sarana Multi Infrastruktur（简称SMI）总裁Edwin Syahruzad表示，该公司将在退出阶段发挥关键作用。“我们无论如何都不能进行低于估计账面价值的交易，因为这将使PLN面临国家损失的风险。”

印度尼西亚官员希望安抚PLN董事，起草提案游说进行立法变革以提供官方保护。鉴于该国即将进入选举年，这不太可能很快发生。与此同时，像Pelabuhan Ratu电厂的提前退出这样的过程，PLN估值在12兆卢比至14兆卢比（7.9亿美元至9.2亿美元）之间，仍然不确定。

位于西爪哇的锡雷邦港的煤炭。那里的一个发电厂被提名提前退役。摄影师：Dimas Ardian/Bloomberg当然，还有其他待解决的问题。印度尼西亚会与所有合作伙伴集体谈判，还是分别与每个合作伙伴谈判？资金将从何处获得，以更新和扩展电网，使其最终能够容纳可再生能源？政府补贴和其他措施如何，以使煤电保持廉价，并限制投资者对太阳能和风能项目的兴趣？

接近这一进程的人承认，问题比他们在最初的JETP协议签署前几个月所预期的要复杂。他们对过于雄心勃勃的时间表和不足的技术准备感到懊恼。

南非的JETP也陷入困境，面临着自身的结构、财务和最终政治问题，这对印尼规划中的一些人来说是令人放心的，但对其他人来说是不祥的。

“我们确实需要确保我们找到的工具更多地是一种全面的方法，”美国一家倡导组织自然资源保护委员会的战略总监杰克·施密特说。“这些必须成功。我们必须能够找出如何帮助一些国家提前退役他们的煤炭发电厂。”

尽管印度尼西亚存在延迟和障碍，但没有人放弃。然而，尽管投资计划草案并不完美，但这是进步。佐科威已经将这项计划作为他在任期内的标志性举措之一。对于美国及其伙伴，包括发展银行和一些金融部门最大的私人机构，成功将为它们的环境承诺赢得新的信誉，并增强它们在全球南方的影响力。

“在理想的世界中，当然会有一个框架，科学会完成，疯狂中会有方法，”能源智库Ember的亚洲项目负责人 Aditya Lolla说。“但自上而下的气候行动目前正在推动辩论，我们会尽力而为。当然，有很多挫折，但我们不能后退。”

( GFANZ由前英格兰银行行长马克·卡尼和彭博新闻母公司彭博有限合伙公司创始人迈克尔·R·彭博共同主持。)