4个社区如何从财政灾难中振作起来 - 彭博社

2012年，加利福尼亚州斯托克顿市宣布破产。其重返财政健康之路充满挑战。

摄影师：David Paul Morris/Bloomberg

如果州立法机构通过提案，华盛顿首都队可能会搬到华盛顿特区外的弗吉尼亚体育馆。

摄影师：Winslow Townson/Getty Images North America2012年，斯托克顿市宣布破产，这是美国历史上最大的市政失败。但这并不完全令人意外：到了20世纪末，该市已经成为城市衰退的象征。曾经是罐头、农业和制造业工作的中心，斯托克顿看到其主要雇主开始离开该地区；城市的税基消失，房屋价值暴跌。

正如米歇尔·怀尔德·安德森在她的新书“拯救小镇的斗争：重新想象被抛弃的美国”中所述，斯托克顿在大衰退之后的经济困境加剧：2007年至2011年间，该市失业率达到20%，遭受的房屋被查封率仅次于底特律，是全国最高的。

由于无法跟上其过度杠杆的债券支付，斯托克顿开始削减紧急、卫生和娱乐服务；在那个时代，它减少了近9千万美元的公共支出。即使在2015年之后国家经济复苏，斯托克顿的失业率仍然居高不下，18岁以下人口中有四分之一生活在贫困线以下。凶杀率飙升，警察杀害平民的事件也增加。

来源：狂热读者/西蒙与舒斯特安德森是一位斯坦福法学院教授，专门研究贫困和不平等，他讲述了斯托克顿和其他三个面临极端困境的地方的故事 — 俄勒冈州约瑟芬县；马萨诸塞州劳伦斯；以及底特律，2013年超越斯托克顿成为有记录以来最大的市政破产案。在这四个地方，地方政府经历了几十年的财政衰退，最终“没有更多贷款可借、税收可增加、服务可私有化，或者值得出售的资产”，安德森写道。

但在每个地方，社区成员鼓起改革的努力，填补公共服务消失的空白。

例如，在南斯托克，安德森讲述了赫克托·拉拉的故事，他在一个被城市抛弃给毒品市场和枪击的社区中经营一个社区中心。拉拉组织了一场活动，关闭了一个毒贩聚集的便利店。其他人清理了一个荒废的公园。一个非营利组织购买了毒品窝点并将其翻新为低收入家庭的经济适用房。2013年，这些团体成为一个联盟的一部分，选举了一位年轻的黑人市长迈克尔·塔布斯，他帮助在拉拉的社区中心开设了一家卫生诊所，为暴力受害者寻找了资金，建立了一个创伤康复中心，并与警方合作建立社区信任和暴力预防政策。

“我们的变革理论是投资于人民，”拉拉告诉安德森。“我们必须将语言从人们的问题转变为他们的资产。”

综合考虑，这些努力展示了大众行动在贫困的美国城市中定义新政治现实的力量。但正如斯托克顿的持续的困境所展示的那样，这些基层努力也突显了尚需完成的工作。

在“拯救小镇的斗争”中，同一个恶棍困扰着所有四个地点 — 财政紧缩。

“使地方政府破产的不仅仅是贫困，”安德森写道。“一系列的紧缩措施限制了地方政府筹集和支出资金的权力。”

20世纪上半叶，每个地方都曾繁荣发展。但随着汽车制造和纺织等行业的自动化，当地企业将许多工作岗位转移到全球范围内的监管松懈地区。收入下降，只有社区中最贫困的成员留了下来，导致历史性的税收损失和服务减少。这些以及许多其他城市的政府通过裁员、取消项目、让基础设施腐烂、通过养老金计划推迟员工薪酬以及将公共服务出售给私营公司来削减成本。随着大萧条的来临，维持这些地方生存的联邦补贴开始逐渐减少。

“城市讨厌被描述成垂死或绝望的样子。”

后果是毁灭性的。约瑟芬县是一个反税收的堡垒，具有自由主义倾向，面临着一波又一波的人员削减，从公共图书馆开始，最终到卫生保健和执法部门，导致一群退休警长和民兵类型在官员缺席时应对紧急呼叫、暴力事件和心理健康危机。在劳伦斯，低工资工作盛行，住房不稳定性激增，这座城市的新居民——主要是拉丁美洲和加勒比移民——发现自己与当地政府脱节。在底特律，经过几十年的住房歧视、服务削减和撤资之后，黑人居民在次级贷款危机期间面临着灾难性的土地流失，当时有48%的住宅物业在10年内被收回。

安德森认为，地方政府试图解决这些问题的程度往往是为了迎合城市边界外的富有利益：缺席的房地产大亨、承诺提供工作的公司和寻求便利设施的郊区通勤者。她写道：“他们推动城市补贴新的郊区社区和重新开发市中心，而不是重新投资于老社区的人或环境。”例如，亿万富翁开发商们如快贷公司主席丹·吉尔伯特试图证明“大规模的资本注入，一下子创造了大量的工作和人口，可以恢复一个城市核心”，但在市中心之外，城市的财富分化仍然深重，而且深深地种族化。底特律人有一句话来形容这种情况，安德森指出：“市中心不会向下渗漏。”

在底特律，一个复苏中的市中心并没有完全遏制城市其他地区顽固的贫困。Stephen Zenner/SOPA Images/LightRocket via Getty Images 拍摄但安德森表示，她打算的《拯救小镇的斗争》不仅仅是城市功能失调的编年史：她将注意力集中在遭受最严重伤害并组织变革策略的社区成员身上。“城市厌倦了被描述成垂死或绝望，子弹横飞和领导腐败的样子，”她说。“我想写一个真正认真对待他们困境的叙事，让他们成为坚韧、仁慈和团结的地方。”

安德森从与居民交谈中获得的一个主要见解是建立合作关系是开始的地方。“我们帮助人们进行公民参与和参与，”劳伦斯社区工作的一名官员告诉她。“其他一切都源自此。”在那个城市，LCW为城市的移民群体创建了网络，分享互助，并解决诸如成瘾和暴力受害等问题。随着时间的推移，他们开发了就业项目，帮助社区成员为教育、社会服务和医疗保健等新兴经济领域的工作做好准备，这些领域在2000年占据了城市劳动力的40%。

为了稳定底特律的住房，联合社区住房联盟、底特律人民平台和底特律驱逐抗辩组织的组织者回购了被银行收回的房屋并将其归还给居民，向市议会施压以偿还被征税过多的房主，并为负债的人制定了付款计划。这些团体还为处于剥削性土地合同中的人提供法律援助，并为低收入购房者建立社区土地信托。UCHC在2017年至2019年间使1,100套住房免于被收回；总体而言，2015年至2019年间的房屋被收回数量减少了94%。

“这本书的核心是居民社会运动，将公民社会的焦点重新转向已经居住在城镇中的人们，”安德森说。她强调，这不是一套政策建议。相反，这是一个概念的证明：“如果我们真的出现并投资于这些地方，这些地方是有能力改变、改进和加强网络的。”

虽然这本书认为，被撤资的社区可以实现重大目标，当他们要求政府关注当地需求时，但它也显示社区目标可能是一把双刃剑。例如，约瑟芬县花了数十年拒绝增加房产税以支付服务的选票措施。当一个由居民组成的基层联盟在2017年联合起来倡导新的税收征收时，最终通过了，支持公共卫生条款的恢复，以及警长办公室和县监狱的重大重新配置。

“拯救城镇的斗争”对于执法现状的回归作为社区意愿的胜利非常乐观。但像斯托克顿和底特律这样的城市的经历，那里侵入性执法和高比例监禁已经对边缘化人群造成了不成比例的伤害，并未能遏制暴力犯罪，这可能表明了这种方法的局限性，安德森也承认了这一点。“我们在警察和监狱方面作为对失业、暴力和成瘾的回应的投资是极端和悲剧性的，”她说。

这本书描述的联盟也明显是脆弱的。可悲的是，斯托克顿就是一个例子。自2020年以来，谋杀率飙升，而塔布斯在一家本地博客发起的一场虚假信息运动之后被罢免了市长职务。2021年，当其主要社区组织者被逮捕时，创伤康复中心倒闭了。这些事件加强了社区对市领导的熟悉怀疑。如今，安德森承认，“对这座城市感到乐观变得更加困难了。”

这样的问题看起来如此巨大，以至于似乎无法克服。“拯救小镇的斗争”带来了一些希望，即城市不平等的解决方案可以——也必须——从基层开始。安德森表示，要求地方政府按照当地社区的要求对这些社区进行投资，这本身就是一个目标，但也是要求地方、州和联邦行为者进行更大规模再投资的“切入点”。

“当我们讲述这些城市的故事，并从中寻找灵感来解决我们更加困难的问题时，我希望更多的人能加入讨论，并成为重建能量的一部分。”

一项将华盛顿首都队和奇才队运动队搬至弗吉尼亚郊区的提议将依赖一种超越典型体育场协议的税收融资模式。

这项计划正在弗吉尼亚州议员的讨论中，将从企业在竞技场经营时支付的企业税以及这些企业雇员缴纳的个人所得税中获得资金。

专家表示，这将是美国第一个通过这些税收来源的收入来融资的竞技场。

肯尼索州立大学经济学教授、2022年体育场和竞技场发展文献综述的合著者约翰·查尔斯·布拉德伯里表示：“我不记得有任何体育场融资计划除了房产税和销售税收入之外还吸引了其他任何税收来源。”

弗吉尼亚州州长格伦·杨金和球队所有者泰德·利昂西斯于去年12月宣布了竞技场的计划。弗吉尼亚州议员的立法将为一个占地70英亩的体育和娱乐区提供资金，其中包括一个竞技场、训练设施和表演艺术场馆，以及一个广播工作室和利昂西斯公司Monumental Sports and Entertainment的总部，该公司在该地区拥有几支职业运动队。

支持者表示，波托马克码头的校园将在未来几十年内创造120亿美元的收入，以及数以万计的工作岗位，比任何可能的替代用途都要多。这些支持者说，竞技场项目将通过利用项目带来的收入来支付自己。

但批评者表示，其中一部分收入将通过转移用于当地服务（如学校和道路）的税收来筹集。一些经济学家表示，公共补贴的竞技场对纳税人的偿还记录不佳。根据一些经济学家的说法，波托马克码头竞技场校园的公共补贴可能是美国历史上最大的，Bradbury说。

纪念碑的发言人拒绝就税收协议发表评论。

弗吉尼亚州官员指出，该法案还将从前往该地区参加比赛和音乐会的高收入运动员和表演者的所得税中获取一部分收入，这对于该州来说是一项新的收入来源。“现在，每位外州运动员或表演者在首都一体化体育馆比赛时都要在华盛顿特区交所得税，”该法案的共同作者之一、弗吉尼亚州参议院多数党领袖斯科特·苏罗维尔说道，他指的是目前这些运动队在华盛顿特区市中心的主场。“所有这些人都将在弗吉尼亚州交税。”

弗吉尼亚州的提议标志着竞争激烈的投标战的升级，这些投标战让各个城市争相争取体育设施。几十年来，为了争取新的发展，所有者们一直在威胁要将他们的队伍迁往能提供更好条件的司法管辖区。在奇才队和国王队的情况下，这些队伍只会搬迁大约六英里——这一提议引起了人们对郊区亚历山大市的交通和华盛顿特区市中心空置的担忧。

“一直以来的担忧是，政府之间正在陷入一场竞争，他们会互相对抗，最终会拱手让人。” 加利福尼亚大学戴维斯分校法学院教授达里恩·尚克斯说。

建造它，他们就会来吗？

为了建造波托马克码头校园，弗吉尼亚州和亚历山大市提供了几条税收收入流。这个价值22亿美元的娱乐中心的融资部分基于预计的销售和房产税收入增长，使用了一种被称为税收增值融资（TIF）的开发工具。

当一个司法管辖区决定用TIF来补贴一个开发项目时，通常会冻结TIF区域内的房产税率在某个特定水平。超过这个基准水平的税收增长被用来为开发项目提供融资和偿还债务。

TIF很受欢迎，因为它们允许地方或州领导人支付某些费用，而不会明确耗尽公共资源。通过未来来自房产、销售或企业所得税收入的补贴来支付开发项目可能看起来是自给自足的。许多州要求TIF通过一个“但若非此”测试，以证明开发项目如果没有TIF就不会发生。建造它，他们就会来 — 这是融资背后的逻辑。

这种方法因为几个原因而备受争议。TIF容易受通货膨胀影响，转移本可以用于政府服务的资金，而且往往过多地惠及富裕社区。用于建造竞技场的TIF尤其具有争议性，因为涉及的成本非常高。

但弗吉尼亚的立法比其他TIFs更进一步。弗吉尼亚的提案将捕捉波托马克码头工人通常应缴纳的州和地方所得税，但与其将这些收入用于学校、警察和其他服务，它们将重新投入到竞技场中。纪念碑和其他在那里运营的公司支付的企业税也将被用来支付开发成本和债务服务。

“如果你公开支持一个竞技场，你可能会想整个财产税增量是否应该用于那个目的，” Shanske说。“但如果你还放弃销售税、所得税、企业所得税，那么你实际上放弃了所有这些项目可能回馈给某个现有社区的其他方式。”

将更多的税收流向用于竞技场校园的融资意味着这些收入将无法用于其他目的，包括由开发项目本身产生的警察、交通和其他外部性。“他们将被锁定在牺牲大量收入一段相当长的时间内，”哥伦比亚法学院教授、《芝加哥法律评论》一篇关于TIFs的2010年论文的作者Richard Briffault说。

许多州限制TIFs的使用方式。例如，许多州将其专门限制在经济发展项目中用于贫困或“荒废”地区，以阻止地方从事投机投资。加利福尼亚州，第一个开发税收增量融资的州，现在已经完全禁止了它。

历史上，弗吉尼亚州并没有为经济发展提供太多大规模的税收激励交易，根据政府问责组织Good Jobs First的执行董事格雷格·勒罗伊（Greg LeRoy）所说。勒罗伊表示，近年来情况已经改变，他将弗吉尼亚州的波托马克码头提案描述为一项“可憎的提案”和“腐臭的公共政策”，并将预扣税加入其中。

高密度开发 — 快速

如今，波托马克码头地块是一片空置的前铁路场地。随着该地点新地铁站的开放，即使没有TIF，也必然会有一定程度的发展。但这可能需要数年甚至数十年的时间，波托马克码头可能永远无法达到官员们认为可以通过竞技场快速推进的相同密度水平。参与该交易的官员估计，到2036年，竞技场将在亚历山德里激发出940万平方英尺的办公、住宅和零售空间，而没有竞技场的基准估计为130万平方英尺。

波托马克码头项目的一部分将通过竞技场活动的新门票税来建设。通过向高收入的艺术家和运动员征收所得税的一部分，这些人在任何表演地点都会在当地缴纳所得税，波托马克码头的支持者相信，表演者们本身将为设施买单，同时加速未来阶段的住宅和办公楼开发。

“如果那里没有竞技场，TIF所捕获的所有活动就不会发生，”州参议员苏罗维尔（Surovell）说。“如果你建造一个竞技场，它将使整个校园和周边地块转变为一个比原本快20或40年的更高密度开发。”

好工作第一次描述政府努力通过使用州和地方个人所得税来补贴公司，作为一种“向老板交税”的形式。2012年的一份报告发现，16个州的补贴计划转移了超过7亿美元的州所得税给超过2700家公司，其中包括高盛和通用电气。

专家表示，尽管没有使用所得税建造竞技场，但在弗吉尼亚州并非没有尝试。根据Surovell的说法，这个联邦州至少两次提出了这个想法：在上世纪90年代，为了说服蒙特利尔博览会棒球队搬到弗吉尼亚州，以及最近为了吸引华盛顿指挥官从马里兰州兰德福搬迁。

这两次努力都失败了。博览会于2005年以华盛顿国民队的身份搬到了华盛顿特区，而弗吉尼亚州的议会放弃了这项立法，以便于2022年的橄榄球队。

在“格伦圆顶”下

杨金一直是波托马克码头大型项目最积极的倡导者之一。这位州长直接参与了吸引雷昂西斯及其团队来到弗吉尼亚北部的努力。杨金对体育有浓厚兴趣：根据公开文件，他和雷昂西斯都是职业搏击联盟的投资者，这是一个迅速崛起的混合武术联盟。

总部位于弗吉尼亚州麦克林的PFL自称是世界上增长最快的体育联赛。该联赛于2018年推出，仅四年后在一轮融资中估值达到5亿美元。PFL目前是继终极格斗冠军赛之后美国第二大的综合格斗联赛。去年，PFL以未披露的金额收购了竞争对手贝拉托综合格斗联赛，而在8月，PFL从沙特阿拉伯的公共投资基金获得了1亿美元，该基金已向美国体育行业注入了数十亿美元。

州长办公室拒绝透露他在PFL中的股份大小，但在2021年，杨金将他在该联赛中的持股列为价值超过25万美元的资产，放入了一个盲目信托中。州长的发言人表示，杨金“没有任何形式的财务持有，可以从这个项目中获益。”

莱昂西斯和杨金的发言人表示，两人之间没有业务关系。尽管一些媒体报道将莱昂西斯和杨金描绘为朋友，但纪念碑公司的发言人表示，在这项交易之外，这两人“很少或几乎没有在一起共度时光。”

哥伦比亚特区在后疫情恢复过程中面临重大挑战，向莱昂西斯提供5亿美元，以保留球队在该市的位置，这超过了为Capital One Arena升级所需资金的一半。2月9日，哥伦比亚特区市长穆里尔·鲍泽在《华盛顿邮报》发表了一篇社论，敦促莱昂西斯改变主意。与此同时，哥伦比亚特区议会发布了自己的经济分析，对弗吉尼亚竞技场交易得出结论，认为这将使弗吉尼亚纳税人损失50亿美元以上。亚历山大经济发展合作伙伴称，他们正准备发布自己的分析，称哥伦比亚特区的估计“是一个极其误导性的叙述。”

弗吉尼亚州参议院的民主党议员在2月13日的关键程序截止日期前拒绝推进这项法案。弗吉尼亚州参议院财政委员会主席路易斯·卢卡斯（Louise Lucas）本周拒绝将参议院法案列入议事日程，在一篇关于“格伦圆顶”的帖子中（之前是Twitter）。

支持者表示，尽管华盛顿特区地铁周边出现政治分歧，但这项计划仍然可行。对于杨金来说，这个具有历史意义的项目甚至可能在今年继续进行：众议院通过了自己的法案授权该竞技场，尽管有一些关键变化。这项立法绝非已死。

“决策者们对这个项目了解得越多，就越意识到其积极影响触及弗吉尼亚州的各个角落，”杨金在一份声明中说。