警察改革：辛辛那提社区警务兴衰的背后 - 彭博社

2020年6月，游行抗议乔治·弗洛伊德在法院前行进。

摄影师：杰森·惠特曼/盖蒂图片社辛辛那提的混乱是在乔治·弗洛伊德被谋杀三周后的一次预算听证会上开始的。讨论的议题是辛辛那提警察局增加一百万美元的预算，这在全国范围内呼吁大幅削减警察预算的背景下引起了巨大争议。

2020年6月的一个星期四晚上，居民们涌入杜克能源会议中心。人们一个接一个地站起来，利用他们被分配的两分钟时间来反对这一增加。“作为一个纳税人，知道辛辛那提警察局正在接受我的辛苦赚来的钱来继续并持续压迫我的兄弟姐妹，这令人作呕，”一位名叫Mecca的女士通过Zoom加入说道。“在这一点上，我们正在用徽章支付奴隶主。”在过去五年中，辛辛那提警察已经杀害了九人，其中大多数是黑人。2018年，一名警官在一家Kroger超市对一个11岁的黑人女孩使用泰瑟枪的视频走红。掌声时不时地膨胀成“没有正义，就没有和平”的呼喊声。

将近三个小时后，一名穿着格子短袖衬衫的中年白人男子走到麦克风前。他自我介绍为卡尔·贝克曼，感谢委员会，并开始宣读一篇准备好的演讲。“你应该优先资助警察局……”一旦他的立场变得明确，持续不断的两分钟嘘声开始了。尽管“黑人的命也是命”呼喊声开始淹没他，他仍然坚持演讲。

他的时间到了，房间里并没有平静下来。主持会议的议会成员大卫·曼恩解释说这是一个讨论辩论各方观点的论坛。但这并没有让事情平静下来。曼恩拿起他的槌子，砰地一声敲下去，比计划提前五个小时结束了论坛。抗议者涌入街头。他们焚烧了一面美国国旗，并在会议中心涂鸦。“这从一个情绪激动的晚上变成了接近暴乱，”曼恩当晚告诉当地的福克斯电视联盟。

直到最近，女王城一直被誉为社区警务的典范。在2014年密苏里州弗格森市发生了黑人少年迈克尔·布朗被枪杀事件后，全国各地的新闻媒体都赞扬辛辛那提警察局作为一个案例研究，展示了警察部门如何与黑人居民合作，更好地为他们服务。彭博商业周刊刊登了一篇简介这个部门的文章，标题是“打造一个更好的警察局”。

辛辛那提并不是自愿走到这一步的。2001年4月，一名辛辛那提警察射杀了19岁的蒂莫西·托马斯，这是近几个月来第六起这样的暴力事件。他的死对于占城市居民40%以上的黑人辛辛那提人来说是最后一根稻草。他们涌入街头，几乎连续数天都没有离开。据报道造成了360万美元的财产损失。数百人被逮捕。

辛辛那提反警察暴力抗议活动，2001年4月。摄影师：阿尔·贝尔曼/AP照片当时市长查理·卢肯面临当地激进分子的经济抵制和一起集体诉讼种族歧视案，于是请求美国司法部调查警察部门的武力使用情况。最终，一位联邦法官通过强制执行后来被称为“协作协议”或简称“协作”的方式解决了这起诉讼和调查。该协议规定了对辛辛那提警察局的一系列改革，其中最重要的是要求警官们放弃逮捕小偷和低级毒品贩子，转而采取“社区问题导向警务”（CPOP）的方式。这意味着解决导致人们首次犯罪的问题。

这些改革并非没有遇到阻力，并且需要多年才能完全实施，但在一段时间内，这种安排起到了作用。根据辛辛那提大学的一项研究，从2008年到2014年，重罪逮捕下降了41.9%。根据城市数据，从2000年到2014年，该部门的武力使用减少了70%。然而，也许最大的改善是居民与警察的关系。2015年，在对美国各地警察局进行巡视时，时任司法部长洛雷塔·林奇赞扬了“居民和执法人员改善他们的城市的决心”。

2014年辛辛那提警察局的警官在巡逻。摄影师：贾希·奇肯迪乌/盖蒂图片社然而，近年来，城市官员似乎变得自满，而根据批评者的说法，警察局已经陷入了旧习惯。市政府委托的一份2017年报告发现，辛辛那提警察局基本上已经放弃了合作协议。现在，许多当地活动人士宁愿将重点放在削减警察局预算上。在去年六月的市议会争议性会议之后，委员会取消了给警察局额外的一百万美元，使其2021财政年度预算为1.51亿美元。

辛辛那提合作协议的兴衰展示了当地领导人和警察局如何轻易地放弃改革，即使这些改革是有效的。尽管总统乔·拜登表示不支持削减预算的运动，但他正在押注辛辛那提的模式。今年四月，司法部长梅里克·加兰宣布对明尼阿波利斯和路易斯维尔警察局展开调查，这与卢肯市长请求的调查类似。他们的调查结果可能导致类似或甚至相同于二十年前强加给辛辛那提的改革。

这座城市的经验应该对改革者具有启示意义。导致其成功的条件是非凡的，但最终是暂时的。使其成功的因素需要警惕，一旦失去了警惕，警察和市政府遵从的意愿也会消失。多年来监督改革的联邦监察员索尔·格林说：“人们为辛辛那提的合作庆祝了10年，但在这些庆祝活动中，没有人真正撤掉层层外衣，检查实际发生了什么。”

“我知道我在这个生活中的特定角色。当我走进一个房间时，我是为黑人而来的”

​​艾瑞斯·罗利（Iris Roley）在2001年春天开车上班时听说警察又杀死了另一名黑人男子。她走进通用电气公司的办公室，告诉她的老板她必须离开，然后赶到了蒂莫西·托马斯（Timothy Thomas）被子弹击穿胸膛的小巷。罗利在那里收集信息。官员们曾表示托马斯的死亡没有目击者；她不相信这一点。几周前，罗利与美国公民自由联盟的律师一起对辛辛那提市及其警察局提起了一起超过30年的种族歧视集体诉讼。57岁的罗利说：“我们感到沮丧，对警察局更加失望。”

2001年9月17日在辛辛那提小巷中蒂莫西·托马斯被枪击的临时纪念碑。摄影师：Mike Simons/Getty Images辛辛那提出生的罗利是由活动人士抚养长大的。她这样讲述，她在一个被称为“黑人之家”的社区空间的前院长大，这是上世纪60年代赋予民权倡导者的一座老犹太会堂。她的童年时光是在奶奶维维安·金布鲁（Vivian Kinebrew）的陪伴下参加抗议活动度过的，金布鲁是一名护士，罗利说她在活动过程中多次被捕。罗利说：“我知道我在这个生活中的特定角色。”“当我走进一个房间时，我是为黑人而来的。”

Roley 在 2000 年第一次尝试大规模组织活动，当时她帮助成立了辛辛那提黑人联合前线，以抵制一群餐厅决定在辛辛那提音乐节期间关闭的行为。这个每年举办三天的活动吸引了成千上万的人前来市中心，其中许多是黑人。Roley 说，这些商家不愿意为这些外地游客提供服务，并提出了各种种族主义的借口，比如关于小费和喧闹的丑陋刻板印象。

几个月后，当警察在 24 小时内杀死了两名黑人男子——这一事件在当地被称为“24 小时内两起”时，Roley 的团体将注意力转向了警察暴行问题。她帮助组织示威活动并调查发生了什么。该团体还询问当地人想要什么。几乎所有人都说要追究责任。Roley 和她的同行们认为他们只能通过法院获得这一点，于是决定提起诉讼。“那是最后的手段，”Roley 说。

Roley 表示，在“24 小时内两起”事件后的活动为 Collaborative 打下了基础。在几个月后又有一名黑人男子 Thomas 被杀害时，诉讼已经在联邦法院进行。而这座城市，在仍然为早前的枪击事件感到震惊的同时，再也无法控制自己的悲伤和愤怒。“人们再也无法容忍了，”Roley 说。

Roley摄影师：Asa Featherstone for Bloomberg Businessweek接着是 2002 年 8 月的和解。Collaborative 的主要目标是让城市、警察局和居民共同合作。它还包括一些具体的改革措施。它创建了市民投诉机构（CCA），这是一个独立的监督机构，将调查可疑的警官行为。警察局必须制定一个关于何时以及如何逮捕嫌疑人的步行追逐政策，以及一个心理健康应对团队，限制使用致命脖颈锁，更清楚地规定何时以及如何使用武力。但最具创新性的指令是要求使用问题解决型警务策略。

文件是非常了不起的，前联邦检察官格林说，协议的法庭指定监督员，“它说逮捕不会是警察应对问题的主要方式。” 罗利感到非常高兴。“这太神奇了，因为我们奋斗得如此艰辛，”她说。“你为那个特别时刻感到感激，因为在警察手中，街上已经流了很多血。” 然后现实打击了。联邦监督员估计要花十年时间才能看到任何可衡量的改善或变化。

问题在于城市和警察局的抵抗。协议的条款允许格林的团队访问警察报告、设施和人员，以便他可以诊断问题并确保新政策得以实施。警察局长汤姆·斯特赖彻是一名职业军官，他花了几十年时间一路晋升，他把这些改革看作是对他一生工作的个人指控。根据法庭文件，他限制了对部门的访问，并拖延信息。

根据格林和法庭文件的说法，有一次，斯特赖彻把一名联邦监督员赶出了一个警察局。另一次，一名中校在一次会议中大部分时间都在拒绝回答联邦监督员的问题，然后在法庭文件中称另一个问题为“最愚蠢的问题”。基层警官们从上面得到了示范，并表现得好像什么都没有改变。“我是一个积极进取的警察。我真的认为逮捕人并把他们关进监狱是正确的做法，”在该部门工作了20多年的玛丽斯·赫罗德说。

卢肯市长一开始就召集了司法部，试图退出协议。签署协议几个月后，他向媒体和市议会抱怨联邦政府对城市开出的过高账单。（卢肯没有回应《彭博商业周刊》的邮件和电话。）情况变得如此糟糕，以至于在努力进行三年后的2005年，监督协议的联邦法官将斯特赖彻传唤到法庭，并威胁城市每天罚款，直到停止阻碍格林团队。

卢肯的继任者是马克·马洛里，这位市长是第一位通过普选当选的黑人市长，他在进行一场外来者竞选后获胜。与卢肯不同，他将协作作为团结种族分裂选民的方式，并向斯特赖彻施加压力以实施改革。

令几乎所有人都感到惊讶的是，新的制度奏效了。“如果你遵循这个过程，你可以减少混乱、暴力、犯罪，”现任科罗拉多州博尔德市警察局局长赫罗德说道，她仍然为问题导向的警务继续努力。“我从未忘记那些日子。”

甚至斯特赖彻也开始认可这些方法的有效性。他记得有一个特别麻烦的公寓区，不断向警方发送家庭纠纷的报警电话。“20年或30年来，我们一直为这个相同的公寓区的相同人群做成千上万次的无休止的警务出动，”斯特赖彻说道。在协作的精神下，警察局开始邀请社会服务团体帮助处理物质和配偶虐待问题。辛辛那提警察局对该公寓区的出警次数减少了；社区关系得到改善。“那对我们来说是一次启示，”现在为警察部门提供协作模式咨询的斯特赖彻说。

到了2008年，格林称这个模式为“这个国家迄今为止最成功的警察改革努力之一。” 不仅重罪逮捕和暴力犯罪减少了，兰德公司在2009年对3000名居民进行的一项研究发现，辛辛那提的黑人评价警察的专业水平比2005年更高，他们对种族偏见的看法在同一时期有所减少。

罗利在那些年里担任社区的倡导者，向格林及其团队汇报情况，同时试图建立一个能够持久存在的框架。她说：“我在策划我们作为《协作协议》各方如何能够团结在一起继续工作。” “我觉得：‘我们能在没有联邦监督的情况下做到这一点吗？’”

​​协议的成功也是它解体的一部分。到了2007年8月，警察高层、市政府官员和格林的团队认为他们已经实现了大部分目标，并决定在随后的一年正式收尾。为了缓解罗利等人担心事情会很快崩溃的担忧，一个由社区成员、警察工会、部门和市政府成员组成的经理咨询组每季度会面一次，以确保改革继续保持。

格林后来成为底特律市副市长。斯特赖彻在2011年退休。两年后，市长马洛里完成了他的最后一任任期。罗利开始注意到一些细微的变化。城市停止收集关于交通站点的统计数据。警察员工的行为跟踪被放弃。然后，在2010年，罗利的表妹凯利·布林森被辛辛那提大学警察用电击枪致死，而该部门从未受到《协作协议》的覆盖。

2015年枪击事件是Quandavier Hicks，一名22岁的黑人男子的低谷。就在林奇总检察长访问辛辛那提的一个月后，警察响应骚乱投诉，未宣布自己的身份就进入了Hicks的家，根据提交给城市枪支审查委员会和县检察官的警官采访。当Hicks拿着一支未装子弹的步枪打开卧室门时，一名警官向他胸部开枪，致使他死亡。

城市和县对这起枪击事件进行了调查，并清除了涉案警官的罪行。当CCA调查这起案件时，未能完成独立调查的关键部分，代表Hicks家人在针对城市的诉讼中的民权律师Rob Linneman表示。根据Linneman的说法，它没有调查警官是否有理由进入建筑物或与警方调查之外的任何人交谈。

在那时，CCA已经失去了大部分资金。《辛辛那提询问报》的一项调查发现，到2016年，499,000美元的CCA预算按通货膨胀调整后不到其运营第一年的一半。到2018年，这个数字又回升到了将近650,000美元，但这还不足以完全配备该组织。

与此同时，滥用的指控不断增加。调查机构正在超过其90天的期限来调查案件——2016年的那项辛辛那提询问报调查发现，去年有21个文件仍然没有被处理。

“市民投诉机构当时被认为是一个开创性的事物，被认为可以让平民在警察对待他们方面拥有真正的权力，”Linneman说。“但事实证明这是一个失望。”

目前负责CCA的加布·戴维斯表示，该组织“非常彻底地独立收集证据”。戴维斯在希克斯调查期间并不负责，他补充说，“当然，人们不必喜欢我们得出的结论。”

希克斯被杀一个月后，辛辛那提大学警察在另一名黑人男子身上开枪。一名校园巡逻员在一次因前车牌丢失的交通检查中向塞缪尔·杜波斯开枪打在脸上。“这是另一次打击，”罗利说。“这是更多的痛苦。但你要继续努力改变。”

2017年，在法院监督结束将近10年后，格林受邀由市政府审查协作协议。当他到达时，他看到了旧的抵抗迹象。警察工会主席丹·希尔斯没有出席会议，也没有参与这个过程。

格林的报告非常严厉。他发现该部门不仅已经偏离了之前运作良好的模式，还“放弃了”和“单方面退出了”协作协议。“辛辛那提是一个改变可以发生的例子，而且可以通过重要和显著的社区参与发生，”格林说。“但要保持改变是很困难的。”

希尔斯仍然负责工会，没有回应彭博商业周刊的多次置评请求。市长约翰·克兰利赞赏格林的意见，但不同意他的评估。“今天我们在协作精神下做得更多，也在协作精神下花费更多，比我们实际处于法院命令下时的任何一年都要多，”他指出市政府在身体摄像头和培训警官无意识偏见和缓解升级方面花费了数百万美元。“我们并不完美，”他补充说。“我们每天都在努力改进。”

尽管失去了很多，罗莉仍然对她的事业保持着坚定的承诺。去年，她成功游说改变了警察工会合同，包括延长了不良行为在警官记录中保存的时间。她还在培训一代新的活动人士，她称他们为“自由世界的领袖”，让他们继承她几十年的斗争。她说她一直知道这将是一个长期的项目。

但在乔治·弗洛伊德、布雷昂娜·泰勒和太多其他人之后，活动人士中出现了一种越来越强烈的感觉，认为这些改革不足以解决问题。即使司法部设法实施类似明尼阿波利斯或路易斯维尔的协作协议，它也无法永远监督这种改革。那么美国其他12,000个地方警察局呢？

自2013年以来，警察的杀人行为仍在继续。仅在2020年，全国警察就杀害了1,126人。根据汇编数据的研究合作组织Mapping Police Violence的数据，他们在2021年也将杀害同样数量的人。这只是一个令人沮丧的统计数据。仅在辛辛那提，黑人占无家可归人口的比例过高，拥有的财产比例微乎其微，尽管他们占了该市居民的近一半。

“这告诉我我们没有取得我们需要的进展，”莫娜·詹金斯说，她是一位社区活动人士，曾帮助领导去年夏天的抗议活动。“在这个疯狂的过程中，在什么时候你意识到这不起作用，然后说我们需要尝试不同的方法？”

詹金斯在大辛辛那提无家可归者联盟担任主任，尊重罗莉的贡献，但在未来道路上与她意见不一。她专注于游说将资金从警察转移到解决犯罪根源的其他服务上。这一努力取得了一些最近的胜利。除了击败今年的警察预算增加外，活动人士的压力使CCA获得了额外的20万美元，使其首次在多年来得到充分资助。该团体聘请了一位新的执行董事和新的调查员，以消化其130个案件积压。

Roley理解资金撤销运动背后的精神。但是，她指出，在联邦或地方政府层面没有政治意愿向黑人社区提供资金，用于改善学校、住房、杂货店或公园。

因此，她坚定地继续前行。“我觉得有些时候人们希望我批评，但我是乐观的。我想看到机会，” Roley说道。警察局和城市没有履行他们的承诺并不意味着她必须放弃努力改善人们的生活。“辛辛那提市社区的力量是让这个事情在这座城市持续存在的原因，”她说。“我们将不断改进这件事，直到社区能够站起来说，‘是的，我们在这里有一个良好的框架。’” 阅读下一篇文章: 如何Target与警察搞好关系，将黑人邻居变成嫌疑人