COP29协议：拯救气候谈判的紧急行动背后的代价 - 彭博社

即使在COP29协议的签字还未干时，人们对实际取得的成果仍持怀疑态度。

摄影师：Dominika Zarzycka/SOPA Images/LightRocket/Getty Images在阿塞拜疆的COP29会议上，关于数千亿美元的新气候资金的谈判已经拖入加时赛。激烈的指责使得周六的闭门会议陷入了看似致命的僵局。更糟糕的是，前一天晚上，巴库奥林匹克体育场几乎没有食物供应，而该场馆在年度峰会期间已成为联合国的领土。

随着谈判停滞，一群来自一些最脆弱国家的特使——包括那些自认为是海平面上升和气温失控的首批受害者的岛屿国家——突然退场。

虽然将气候谈判推向边缘并不新鲜，谈判经常在官方截止日期后继续一天，但阿塞拜疆的退场引发了一个在三十年中仅发生过一次的情景：COP主要谈判轨道的崩溃。随着一些最脆弱国家的派系抱怨他们被那些因燃烧化石燃料而致富的国家系统性忽视，金融谈判似乎即将破裂。

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COP29的巨大混乱3000亿美元气候协议

28:15

周六的僵局标志着在阿塞拜疆进行的14天谈判的最低点——这是一个闪现出全球气候合作未来艰难警告的时刻。在COP29开始前仅一周，唐纳德·特朗普的当选承诺最终将使美国退出未来的谈判，而在过去几年中，该国与主要排放国中国携手合作以达成共识。倒退的风险在峰会上徘徊，沙特阿拉伯领导了一场后卫行动，试图将去年在COP28迪拜会议上艰难达成的“逐步摆脱化石燃料”的协议搁置。

然而，尽管引发了全面崩溃，沮丧的特使们还是带着新的决心回到谈判桌上，以确保即使是一个令人失望的最终协议。最终，对于在没有新的财政承诺的情况下离开COP29的危险， palpable的焦虑感主导了局面：谈判者们得出结论，在明年的巴西会议上，进一步的逆风意味着只有一小部分融资可能会提供给贫穷国家。

讨论在11月23日星期六进入加时赛，气候融资的协议在最后时刻才勉强达成。摄影师：肖恩·加卢普/盖蒂图片社最后的推动使一小组谈判者锁定在一个小的二楼房间里，远离镜头，深入讨论要点。这个策略奏效了。特使们在两个半小时后走出，带着协议框架。微笑的外交官们挤进拥挤的电梯，而一小部分律师则留在后面将潜在的妥协转化为正式文本。

贫穷国家从富裕国家那里赢得了一些关键让步，包括每年至少3000亿美元用于应对气候变化的承诺。这标志着即将到期的每年1000亿美元承诺的三倍增长——比前一天提出的额外500亿美元还要多。

但这远远不是发展中国家所希望的：仅仅是数十亿，而不是每年超过1万亿美元的资金，用于建设无排放能源和增强对热浪、干旱、野火和暴风雨的抵御能力。世界需要迅速减少温室气体污染，才能有希望保持在《巴黎协定》设定的关键1.5摄氏度阈值附近，而毫无疑问，巴库召集的资金将不足以满足这一需求。

即使在COP29协议的签署尚未干透之前，人们对实际取得的成果表示怀疑。印度的谈判代表Chandni Raina谴责这项3000亿美元的协议是“光学幻觉”。部分反对意见源于协议如何将各种金额计算在这一总数之内。往前看，来自印度、中国和其他发展中国家的对多边贷款机构（如世界银行）的贡献将被计算在内，这可能会减少对富裕国家的预期贡献。例如，在国际金融公司中，印度和英国的股权大致相等。

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目前仍不清楚什么算作气候融资，即使在之前的协议下，每年提供1000亿美元也是一个问题。大部分资金以贷款的形式流向发展中国家，而不是赠款，这使得对负债国家来说不具吸引力或完全无法使用。

而新的每年3000亿美元的总额在10年的时间框架内并未考虑通货膨胀。这意味着在2020年根据之前的协议提出的1000亿美元在2035年将具有与1550亿美元相同的购买力，假设年通货膨胀率为3%。如果通货膨胀风险更高，2035年的3000亿美元甚至可能无法达到今天发展中国家所获得的气候融资的两倍。

气候融资未能达到预期

发达国家最近才兑现了向发展中国家提供每年1000亿美元气候融资的承诺

来源：OECD

尽管如此，周日黎明前正式通过的计划代表了联合国气候谈判中有史以来最大的融资承诺。这一承诺是在两场战争、日益上升的民粹主义和对国家预算造成压力的通货膨胀压力的阴影下达成的。这验证了当前的气候外交体系仍然能够在全球范围内推动进展，即使这种进展是缓慢的，而不是飞跃式的。

“我认为没有任何一方会说他们在这里得到了他们想要的一切，但我确实认为这对我们所有人来说最终是一个重要的进步，”欧盟气候首席Wopke Hoekstra说。“这是一个在真正非常复杂的地缘政治时期展示团结和团结的机会。”

与会者抵达在阿塞拜疆举行的COP29气候会议。摄影师：安德烈·鲁达科夫/彭博社COP29在5万名参与者抵达巴库之前就已经是一场斗争。主办国的角色在奇怪的情况下落到了阿塞拜疆，因乌克兰战争的后果，两个欧盟国家的投标被俄罗斯阻止。与俄罗斯关系密切的阿塞拜疆，只有在同其长期敌人亚美尼亚达成交换囚犯的协议后，才获得了COP主席的职位。

这将峰会的控制权交到了一个依赖化石燃料占其出口90%的专制国家手中，并且在气候谈判中几十年来基本缺席。阿塞拜疆的石油财富为谈判提供了不可避免的背景。摇动的抽油机在距离代表们就可能改变世界对化石燃料依赖的步骤进行讨价还价的地方仅几英里处抽取原油。该国总统伊尔哈姆·阿利耶夫在开幕致辞中宣称石油和天然气是“上帝的礼物”，并坚称没有国家“应该被指责”拥有它们。

COP29注定要与金钱有关。主要任务是替代一项即将到期的承诺，该承诺最初在2009年签署，要求富裕国家每年提供1000亿美元的公共融资，以帮助较贫穷的国家。在11月11日谈判开始之前，气候谈判中始终存在的阶级分歧尚未弥合。对于一些富裕国家来说，任何超过1000亿美元的金额都算作交付。发展中国家面临着不断上升的债务水平和气候驱动的极端天气带来的成本，指出联合国支持的专家的可信报告显示需要数万亿美元。

提供的金额远低于预期。在谈判的第二周早期，有传言称有一项2000亿美元的提案。“这是个笑话吗？”玻利维亚谈判代表迭戈·帕切科在一次会议上问，引发了掌声和笑声。

阿塞拜疆总统表示，其丰富的化石燃料是“上帝的礼物”。摄影师：安德烈·鲁达科夫/彭博社被迫支付更多的富裕国家也希望确保其他国家提高减排雄心。欧盟和美国寻求重申去年在迪拜峰会上引人注目的承诺，这是首次就全球向非化石燃料过渡达成共识。他们的目标是将这一承诺更正式地根植于COP进程中，帮助防止倒退，并推动一纸承诺转化为实际行动。

但欧盟和美国的努力从一开始就遭遇反对，导致在峰会议程上进行了数小时的争吵，阻碍了谈判。沙特阿拉伯将去年的协议视为提供减排选项的菜单，反对在今年的文本中明确针对化石燃料。巴西环境部长，玛丽娜·西尔瓦，批评这一努力是对COP29资金谈判的干扰。

但财政轨道的进展也不乐观。捐助国在同意覆盖范围及资金形式（如赠款和其他低成本融资）之前，对讨论潜在的美元数字表现出不情愿。实际的美元数字将在部长之间的私人磋商中探讨，甚至被纳入非正式的工作草案中。但当阿塞拜疆主席团在11月21日早上发布其融资计划的第一稿时，就在峰会截止日期前一天，大多数数字已被省略。

沮丧的代表们指责阿塞拜疆总统府，认为其缺乏过去COP东道主的谈判经验。这些人表示，提出没有具体数字的草案——并且几乎没有达成共识的尝试——在谈判早期可能是合适的，但在峰会正式结束前，这并没有弥合富国与贫国之间的巨大差距。

紧张局势在当天下午的五小时会议中公开显现。沙特阿拉伯的代表阿尔巴拉·塔维克表示，王国反对将气候融资责任“转移”到发达国家以外，阻止了欧盟和美国扩大贡献者范围的提议。

苏萨娜·穆哈迈德在COP29气候大会第八天发言。摄影师：肖恩·加卢普/盖蒂图片社哥伦比亚首席谈判代表苏萨娜·穆哈迈德表示：“在桌面上没有明确数字的情况下，我们正在谈判无物。”该国生动地展示了面临的风险。洪水刚刚席卷哥伦比亚，影响了15万人。但改善防洪能力的项目所需的可负担融资仍然遥不可及。穆哈迈德想知道，哥伦比亚已经负债累累，借款利率为10%，谁来支付？她坚持认为，“气候变化的受害者”应该处于“决策的前沿”。

谈判在私下继续进行，时间所剩无几。11月22日发布的新草案提案首次展示了进展和具体的主要数字。富国承诺到2035年每年提供2500亿美元。但这一数字引发了立即的反对，认为太过微薄。“没有协议胜过坏协议”成为大厅中活动人士的口号。

谈判代表们通宵工作，有些人在软垫扶手椅上小憩。黎明后，一些人回到酒店休息一个小时以清醒过来。随着各国自行起草文本并将其呈现为已达成的协议，阿塞拜疆逐渐被边缘化。美国和欧盟最终同意将核心财政承诺增加到每年3000亿美元，但他们抵制改变这一承诺的计算方式。

世界上最大的排放国

45个最不发达国家占全球温室气体排放的微小份额

来源：联合国环境规划署排放差距报告2024

注意：排放量是基于领土计算的。LULUCF二氧化碳排放不包括在当前排放中，而是根据记账方法包括在历史二氧化碳排放中

贫穷和脆弱国家感到被忽视。“我们实在无法再忍受了，”小岛屿国家联盟的谈判代表米哈伊·罗伯逊说。富裕国家的俱乐部更加重视像20国集团和金砖国家这样的外交论坛。现在，他说，看起来同样的动态将主导联合国气候谈判。

到周六早上的闭门会议上，逐行讨论潜在的新融资计划时，小岛屿国家和一些最不发达国家之间存在着深深的不满。这些代表在会议开始两小时后走了出去，外面活动人士缓缓游行。

但贫穷国家在谈判室里听到的信息却不同。如果他们现在离开，他们面临着明年更糟糕的结果。有时这一威胁是明确提出的，一位谈判代表说，但这始终是潜台词。主要的危险来自于通货膨胀进一步压缩西方预算的前景，以及特朗普派出的美国代表团准备扮演破坏者的角色。（各国退出巴黎协定需等待一年，这意味着美国的退出将在COP30之后发生。）

活动人士呼吁在11月23日于巴库举行的COP29气候大会期间，气候融资补助应惠及贫穷国家。摄影师：肖恩·加卢普/盖蒂图片社一种严峻的决心产生了。“我们需要达成协议，”巴拿马气候变化特使胡安·卡洛斯·蒙特雷·戈麦斯说。“如果我们得不到协议，我认为这将对这个过程、对地球和人民造成致命的伤害。”

疲惫的外交官们在总统办公室的楼上重新召开会议。发达国家的代表——包括欧盟、美国和英国——采取了和解的语气。“他们似乎对没有真正倾听我们的高层优先事项感到懊悔，”岛屿集团的谈判代表罗伯逊说。

发展中国家要求减少通过“创造性会计”获得的资金，这个术语泛指通过多边开发银行（如世界银行和国际货币基金组织）提供的贷款。他们希望从现有的多边机制中获得更多资金，例如绿色气候基金，该基金提供透明度、关注适应性，并为某些国家提供支持底线。“我们试图将讨论引导到这个方向，”罗伯逊说。“发达国家似乎对……我们应该建立起来提供气候融资的机构没有信心。”

富裕国家同意将核心总额设定为3000亿美元，并确认这一金额“至少”是到2035年每年应提供的支持底线。他们拒绝在计入总额的融资类型上做出让步。但最终，富裕国家在发展中国家的首要优先事项上让步，同意通过现有气候基金“显著增加”资源。最终协议规定，到本十年末，向这些项目的资金流出应至少增加三倍。

富裕国家在最终文本中还同意在2030年对融资承诺进行“审查”——巴拿马的蒙特雷·戈麦斯表示，这一举措为在2035年前“加大力度”打开了大门。为了吸引非洲国家，捐助国同意了建立新的“巴库到贝伦”路线图的语言，以增强国际合作，将气候融资规模扩大到1.3万亿美元。该倡议将探索为发展中国家设定“最低分配底线”的选项。

即使在周六晚间手握协议蓝图，霍克斯特拉也没有松口气。任何一个国家的反对都可能破坏协议，因为COP协议必须通过共识达成。“这些事情总是与内容、过程有关，在许多方面也与同理心有关，”欧盟气候首席对记者说。最后他说，“要跳舞需要195个国家。”

结果，确实有一个国家持有异议。当谈判代表在主全体会议上召开以权衡最终协议时，印度试图正式反对融资计划的规模和结构。该国的谈判代表举起了手——最终被忽视——当COP主席宣布协议时。COP主席在争取共识时，有时会对提出的异议视而不见。

包括欧盟气候首席沃普克·霍克斯特拉在内的代表团成员，在11月24日清晨为协议鼓掌。摄影师：肖恩·加拉普/盖蒂图片社代表们在最后一场会议后走出会场，描绘出一个大多阴暗的结果。很少有谈判者表示满意，更多的人则形容嘴里留下了苦涩的味道。

富裕国家未能成功扩大捐助者池，以便中国、沙特阿拉伯和阿联酋能够共同承担支持发展中国家的责任。最终，这些国家将仅被鼓励进行自愿捐款。欧盟和美国也未能获得对去年承诺从化石燃料过渡的全面支持，而是选择了更为笼统的重申。

印度代表了普遍的感觉，即贫穷者的需求再次被富裕世界践踏。“我们感到非常非常失望。这是经过精心安排的，”世界上人口最多国家的谈判代表雷娜说。没有听取印度反对意见就通过融资协议，“表明缺乏信任，缺乏合作。”

根据接近中国代表团的人士透露，最后全体会议上紧张局势高涨，中国官员采取措施安抚来自印度、沙特阿拉伯、非洲和小岛屿国家的愤怒代表团，这些人士要求匿名，因为他们没有被授权公开发言。美国官员在周日也参与了一些相同的讨论——但在特朗普承诺撤退后，他们可能不会再参与。中国生态环境部副部长赵英民在最后时刻与代表们进行了一系列一对一的对话，警告如果没有COP29的融资协议，情况将会更糟，以上是其中一位人士的说法。

对于罗伯逊，这位岛屿谈判者来说，结果意味着国际外交仍在继续。它可能不完美，但对于那些处于世界权力中心之外的国家来说，这或许是他们所能得到的最好结果。“归根结底，”他说，“我们总是担心，如果它崩溃了，我们该去哪里？”