美国移民法庭因庇护案件超负荷需要彻底改革 - 彭博社

寻求庇护者被带到圣迭戈附近的圣伊西德罗口岸与美国边境代理人进行面谈。

摄影师：罗伯特·高提尔/洛杉矶时报/盖蒂图片社 这是《追求不公正》系列的第三篇，揭示了美国移民法庭如何拒绝许多应得的寻求庇护者获得公正听证。

在2022年夏末，大约30名海地人抵达波特兰国际机场，却无处可去。

他们是自那时以来来到俄勒冈州的多达40,000名移民中的第一批，这一激增是如此意外，以至于引发了州政府的紧急响应。官员们迅速将机场附近的一家旧拉马达酒店改造成数百名新来者的居住区。私人援助组织提供了香皂、洗发水和除臭剂等物资。

这些新来者为 斯蒂芬·曼宁，俄勒冈州最大的移民法律援助组织之一创新法律实验室的创始人，创造了另一种资源问题。

即使有18名律师，该组织也远远不够帮助那些突然想要申请庇护的数千人。要做到这一点，他们必须正式声明自己在祖国面临迫害，然后在移民法庭上支持这一声明。“在俄勒冈州，拥有庇护或驱逐防御专业知识的移民法律服务提供者实际数量为98，”曼宁说。“这意味着每个需要律师的人只有0.002名律师。”

曼宁摄影师：托乔·安德里亚纳里沃/彭博社因此，曼宁的团队每周设立三次免费的庇护诊所。参与者可以快速了解美国庇护法，并进行个人面谈以识别复杂案件。这个过程通常需要大约五个小时。然后申请人将他们的文件步行送到距离10个街区的艾迪斯·格林-温德尔·怀亚特联邦大楼。

这些法律诊所使数百人开始在美国新生活的过程，但它们也反映了该国破碎的移民系统。由于美国几乎限制了所有其他合法途径来进入和留在该国，创纪录数量的人转向了剩下的最佳选择：申请庇护，即使他们的案件不符合资格或被认为不可信。

波特兰及全国各地的所有这些申请，已经 使移民法庭不堪重负。法庭的积压案件花了几十年才达到672,000件，这一数字在2018年达成。在截至2023年9月的12个月内，又增加了672,000件积压案件，埃默里大学的移民研究员唐纳德·凯尔温表示，几乎一半是庇护案件。

波特兰移民法庭的积压案件增长

来源：移民审查执行办公室

注意：2024年到6月的数据

由于法院的案件积压严重，研究表明，确定庇护案件的漫长延迟鼓励更多的边境跨越者提交申请，包括许多其申请不会得到支持的人。他们最终可能会被遣返回原籍国，但至少在一段时间内，他们可以在美国合法工作。

“我认为法院根本不可能在没有一些真正戏剧性的变化的情况下管理这一切，”丹尼斯·吉尔曼说，她是德克萨斯大学奥斯汀分校的移民法专家。

这种混乱的局面推动了对美国移民系统进行根本性重构的呼声，以便在几个月而不是几年内处理庇护申请，无论是最有可能的还是最不可能的。这是其他国家近年来面临的挑战，吸取了艰难获得的教训，这些教训可能对美国政策制定者有用。

寻求庇护者在波特兰市中心的创新法律实验室参加免费的法律诊所。摄影师：托乔·安德里亚纳里沃/彭博社寻求庇护者将他们的文件带到艾迪斯·格林-温德尔·怀亚特联邦大楼。摄影师：托乔·安德里亚纳里沃/彭博社在一长串研究人员、智库、法学教授和两党国会议员中，越来越多的人支持的解决方案是：将庇护案件从移民法庭中移除，部分或完全由扩大的庇护官员队伍处理，他们将特别接受有关大多数寻求庇护者来源国危机条件的培训。

2月公布的参议院边境改革方案包含了那种重大改革的基本要素。它拨款近40亿美元，以大幅增加此类庇护官员的数量，并创建一个与法院分开的新上诉机构。

“这被称为边境法案，但实际上它将根本改变庇护系统，”凯瑟琳·布什-约瑟夫说，她是位于华盛顿特区的移民政策研究所的律师和政策分析师，该机构与国会密切合作制定移民政策。

当共和党总统候选人唐纳德·特朗普反对该提案时，提案夭折。他已发誓要关闭任何跨越边境的人的庇护。相比之下，副总统卡马拉·哈里斯在8月的民主党大会上宣布，如果未来的国会通过该法案，她将签署它，并为那些希望将法院排除在外的人发声。

然而，哈里斯支持的提案仍然有可能出现严重问题，丹尼尔·盖泽尔巴什表示，他是一位顾问，向澳大利亚政府提供建议，并且研究过全球的庇护改革努力。专家们认为，过去十年，安全避风港国家竞相打击庇护寻求者，或试图阻止他们到达其领土——这些昂贵的政策往往被证明是无效的。正确进行改革将取决于是否愿意从其他国家的错误和成功中学习。

他们共同传达了一个相当明确的教训。“提高效率的唯一方法，”Ghezelbash说，“就是更加关注公平。”

美国是少数几个在决定寻求庇护者命运时赋予法庭系统如此中心角色的国家之一——而这并非出于设计。

1980年的《难民法》确立了庇护程序，主要是为了重新安置因遥远危机而流离失所的难民。一个单独的庇护程序被附加上去，要求任何寻求该身份的人必须已经在美国或在官方入境口岸。国会认为庇护部分最多适用于每年5000人；立法者心中想到的是不想回到共产主义极权统治的俄罗斯芭蕾舞者，而不是大量抵达南部边境的寻求庇护者。

南美洲和亚洲的庇护申请激增

按国籍分类的庇护申请

来源：移民审查执行办公室

在1990年代，庇护程序的变化引发了一系列意想不到的后果。移民和归化局，即国土安全部的前身，设立了一个小型庇护部门，旨在处理大多数申请。然后，国会在1996年面对跨越边境的移民激增，通过了一项名为《非法移民改革和移民责任法》的严格新法律。

该法赋予边境当局广泛的新权力，包括能够立即驱逐移民，而无需经历大量法庭听证的延误或正当程序。但它创造了一个重要的例外：任何有合理恐惧受到伤害或迫害的人都可以让移民法官审理他们的驱逐案件。

这一条款实际上将该国的庇护系统与日益增长的驱逐出境机制合并在一起。这为几乎三十年后，成千上万的寻求庇护者进入全国各地的移民法庭打开了大门。

政策专家和寻求庇护者一致认为，这些法庭并不适合这个角色。“移民法庭正在审理这些案件，因为人们不当越过西南边界，而庇护成为对抗驱逐的辩护，”多丽丝·迈斯纳说，她在1990年代领导了移民和国籍服务局。“这就是完全陷入困境的系统。”

移民法庭的一个核心问题显而易见：没有办法加快那些最有可能成功的庇护案件的处理，或者迅速处理那些没有多少依据的案件。听证会的安排是基于法庭日历上的下一个空档，而此时通常要等上很多年。

对于一些人来说，这些延误是获得在他们希望定居的国家立足机会的机会。对于其他人来说，这则造成了多年的不确定性和脆弱性。

直到2021年7月，穆罕默德·齐亚·哈姆达尔是阿富汗代昆迪省的省长，是美国盟友政府中的一位高级官员，甚至有自己的维基百科页面。他也为塔利班所熟知，塔利班在政权倒台后的混乱几周内追捕他和他的家人。

当美国将超过75,000名阿富汗人安全撤离作为 盟友庇护行动的一部分时，哈姆达德和他的家人并不在其中。随着塔利班士兵询问邻居是否知道他的下落，他与妻子马苏玛·塔瓦索利和他们的两个小孩逃往伊朗——这是一段漫长旅程的开始，最终以波特兰为终点。

在逃亡过程中，父母暂时分开，塔瓦索利和孩子们先行出发。她记得到达太平洋西北地区时对自己身处何地几乎没有概念。目的地是一个移民援助组织在他们越过圣地亚哥附近的边境后选择的，这标志着他们从巴西出发，穿越中美洲的脊梁和墨西哥的帮派地区，历时40天的旅程。前面的三个月，家人和其他几户家庭一起住在波特兰的一栋四居室房子里，总共26人。即使是使用淋浴也需要精心安排。然后他们搬到了改建的拉马达酒店，志愿者提供食物和其他必需品。他们没有其他方式来吃饭或支付房租，因为寻求庇护者必须等待六个月才能申请合法在美国工作。

塔瓦索利摄影师：托乔·安德里亚纳里沃/彭博社这对夫妇对他们所获得的帮助表示感激。但等待到2029年，法官最早决定塔瓦索利案件的前景让人感到沮丧——这是两位父母中第一个案件。“我的女儿几乎每天都做噩梦。我的孩子们状况不佳。我也不好，”塔瓦索利最近通过达里语翻译说。她常常问自己，“我们该如何生存？”

家庭面临的不确定性在他们未经许可越过边界的那一刻就被锁定，这使得移民法庭对他们的案件拥有管辖权。

那些幸运地成为“盟友庇护行动”一部分的阿富汗人——一些人在美国撤退的混乱中拼命挤上飞机——遇到了非常不同的庇护官僚体系。这个替代系统是在1990年代为那些已经合法在国内的人建立的，一些专家认为这指向了一种更好的处理此类案件的方法。它没有法官或检察官，因为该过程旨在非对抗性。国土安全部官员经过培训，了解庇护寻求者所逃离的条件，收集证据并做出庇护决定。

失败的参议院边境改革旨在基于该模型重塑美国庇护系统，并提供资金雇佣4300名新的国土安全部庇护官员。（该法案将限制在边境越境者数量高时申请庇护的能力；一些支持改革的专家认为该条款可能违反国际法。）在这样的系统中，最终的庇护决定理想情况下不应超过六个月。

这些变化旨在弥补国会在90年代造成的损害，但专家表示，其他国家的经验教训表明，美国不能止步于此。

从2009年到2013年，至少有30,000名难民通过海路抵达澳大利亚。他们的旅程通常是从叙利亚、阿富汗和伊拉克等战乱故乡出发，前往印度尼西亚南部岛屿，然后通过走私船只到达澳大利亚北部的偏远地区。

在2014年，澳大利亚建立了一种快速处理程序，以迅速决定他们的申请。它设立了一个特别上诉委员会来审查庇护官员做出的决定。该国新选出的保守党从委员会的任务中删除了优先考虑公平和正义的条款。审查员无法考虑新证据或听取证人证言——这些是原系统中内置的重要正当程序保护。

“这完全是个灾难，”新南威尔士大学卡尔多国际难民法中心的主任Ghezelbash说。虽然庇护审查迅速通过了程序，但决定却充满了错误。他说，澳大利亚的联邦法院最终推翻了37%的决定，这是世界上行政法中发现的最高错误率之一。

最终，Ghezelbash在他的研究中发现，快速处理的案件所需的时间显著长于正常程序的案件。这是限制正当程序成本的一个教训。

“当人们没有得到公平的听证时，他们比得到公平听证时更不愿意自愿返回。”

相比之下，瑞士在2019年将大多数案件的决定时间从大约四年缩短到不到五个月。瑞士在其他国家失败的地方取得了成功，做出了两项关键的改变：要求庇护官员必须遵守快速的时间表，同时为每位庇护申请者提供由国家支付的法律援助。提供者被给予一定的金额，以便从初次听证到任何上诉阶段为每位庇护申请者提供建议。

在早期的努力中，澳大利亚减少了对移民法律服务的政府补贴，理论上认为给予他们更多行使权利的机会会延长处理过程。瑞士则采取了相反的方向，取得了更好的结果。

瑞士模式的另一个重要部分是，它并不平等对待每个案件。该国建立了一个分诊系统，从初步审查开始，将最强和最弱的案件与那些涉及法律细微差别或需要更多证据收集的案件分开。第一组——绝大多数——被快速处理，而其余案件则经历一个可能长达一年的更漫长的过程。

“一刀切是一种非常粗糙的评估索赔和分配稀缺资源的方式，”Ghezelbash说。

在法律帮助下，批准率大致保持不变，而处理申请所需的时间缩短到几个月。换句话说，瑞士想出了一个既快速又公平的方法。这一变化使瑞士能够做到几乎没有哪个国家成功做到的事情：说服被拒绝的庇护申请者在申请被拒后回国。瑞士官员表示，该国现在拥有世界上最高的自愿返回率之一。

“事实证明，当人们没有得到公平的听证会，并且没有能力充分提出他们的案件时，他们比得到公平听证会时更不愿意自愿返回，”Ghezelbash说。

当然，美国不是瑞士——甚至不是澳大利亚。美国的庇护申请者规模大得多，两个国家的治理系统和政治文化存在巨大差异。

国会对为移民提供法律援助的资金反对已经持续了几十年。例如，1974年，立法者设立了 法律服务公司，该公司使用联邦资金为贫困者提供民事案件的法律援助，但他们对为移民做同样的事情毫无兴趣。

参与瑞士改革的人员表示，这一想法在瑞士同样具有争议。但国家资助的法律援助被视为一种必要的权衡：如果你只有短时间来准确决定案件，那么让寻求庇护者立即提出他们的最佳案例似乎很重要。这个理论最终被证明是正确的。

前移民与国籍服务局局长梅斯纳表示，她得出了相同的结论。现在她是华盛顿移民政策研究所的主任，她撰写了一份有影响力的 2018年报告，该报告被认为首次提出了最终出现在今年参议院提案中的庇护改革。

她将为寻求庇护者提供法律援助的必要性描述为“极其极其重要”和“我们当前系统的严重限制”。但这并不在哈里斯支持的法案中。该提案为寻求庇护的儿童提供法律援助，梅斯纳称这一变化为“显著且有趣”。但儿童在庇护案件中只占很小的比例。未能为成年人提供这种援助可能会拖延过程，从而削弱改革的主要目的。

哈里斯和特朗普的竞选活动都没有回应对此报道的评论请求。

为寻求庇护者提供他们所需的法律援助将是困难的。根据案件的优劣进行分类可能会容易得多。但专家表示，这几乎完全依赖于将庇护案件的初步决定移出移民法庭。

这种方法承认，逃离类似环境的人应该得到平等保护。这将是美国移民法庭运作方式的重大转变，在那里，寻求庇护者提交大量关于他们祖国的文件，通常还会附上来自这些地区专家的证词，无论他们逃离的条件有多么众所周知。

“一旦你确认一个人的身份，并且说，例如，他们是来自阿富汗的哈扎拉人，那么过程就到此为止，”Ghezelbash说，他提到的是一个受到塔利班针对的民族。“你可以把你的时间和资源放在其他地方。”

对于哈姆达德和他的妻子来说，这种方法现在会给他们带来截然不同的生活。塔瓦索利确实是哈扎拉人，这是一个主要是什叶派的民族，塔利班是逊尼派，多年来对他们进行了残酷迫害，根据国际特赦组织的说法，自喀布尔沦陷以来，法外处决的案件有所增加。

她还是一名律师，曾为内政部的性别部门提供建议，这也是她在阿富汗面临危险的另一个原因。作为一名亲西方的前州长，哈姆达德在美国军队离开该国后立即处于危险之中。联合国去年报告称，塔利班已谋杀超过200名前官员和安全部队成员。

曼宁，负责处理这个家庭案件的人，相信他们最终会获得庇护。但这并不是保证。波特兰移民法庭比其所在的进步城市更为保守。法庭的三名全职法官中有两名批准庇护申请的比例低于全国平均水平。

“我们带着那一点希望来到美国，我们仍在追逐那份希望”

在哈姆达德的案件中，还有一个额外的复杂因素。他在2023年5月之后越过了边境。根据乔·拜登政府通过的一项规定，这意味着他可能根本不符合申请庇护的资格。这项规定是白宫为遏制涌入美国的庇护申请者而实施的几项措施之一。

哈姆达德与一小群阿富汗人一起越过了边境。他记得在圣地亚哥南部看到一群高耸的白色风车，感到无比的松了一口气和喜悦。“那是如此美丽，我感到如此激动，我们终于成功了，”他通过翻译说。一辆边境巡逻车驶了过来。在得知他们来自哪里后，一名执法人员欢迎他们来到美国。这名官员曾在阿富汗服役，知道这些人为了逃离而面临的危险。

回忆起那一刻，哈姆达德意识到这些风险尚未完全得到回报。“我们带着那一点希望来到美国，我们仍在追逐那份希望，”他说。“无论这需要多少年，我们别无选择，只能等待。”—与**辛杜贾·兰加拉詹

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