混乱、诉讼缠身的解决住房危机的方式 - 彭博社

洛杉矶正在建设中的公寓综合体，当地法律正在更加严格地执行新的住房目标。

摄影师：Mario Tama/Getty Images

今年1月，纽约州州长凯西·霍库尔提出了一项全面的“住房协议”，以应对该州的住房危机。该计划要求该州各地区合法化新住房的建设，覆盖当地的区域规划法规 — 这一前景引起了纽约市周边许多富裕郊区选民的担忧。 在纽约市周边许多富裕郊区引起了选民的担忧。

但经过数周的辩论（以及五次未能按时通过预算），州议员未能就州长的提议达成一致意见；5月2日通过的预算中不包括州长的住房协议的任何元素。

霍库尔为纽约制定的计划围绕着“建筑商的救济”展开，这是一种机制，以确保拖延的郊区遵守州的住房目标。广义上讲，建筑商的救济允许开发商在某个地区未能达到其许可目标时绕过区域规划法规，藐视深深反对此类强制性规定的地方政府。

“强制性要求和真正的后果比自愿政策更成功，”住房倡导团体Open New York的政策主任安德鲁·芬表示。“自愿计划几乎没有产生任何住房。”

但是像加利福尼亚和马萨诸塞这样已经采纳了建筑师救济法的州发现，通过法案只是许多障碍中的第一步。他们的经验为纽约和其他州的领导人提供了一条前进之路，也提出了一个警告，因为他们试图应对强迫城市合法化新住房这一具有争议的问题。在全国范围内，美国正努力弥补住房严重短缺的问题。但即使是已经确立了义务的州，也发现强制执行住房生产目标是一个难以实现的目标。要取得成功，他们需要的不仅仅是法律，还需要诉讼。

加利福尼亚的混乱案例

在“是的，我在我后院”的法律方面，加利福尼亚比纽约领先了许多年。霍库尔的愿望清单借鉴了加利福尼亚的法律，比如合法化附属住房单位和允许在交通枢纽附近建设密集住房等，这些都是加利福尼亚议员在过去几年内通过的法案。建筑师救济法已经存在很长时间，早在1982年的住房问责法案中就有了，但直到2017年加利福尼亚通过修正案加强执法之前，其影响很小。

然而，建筑师救济法更多是一种常常被违反的规则：旨在加快住房开发的政策反而在地方和州政府之间的土地使用问题上引发了宪法争端。

例如，开发商提议在湾区郊区的独栋住宅替换多户住宅项目，如索诺玛和硅谷飞地洛斯阿尔托斯山根据建筑商的救济权。这些是加州境内231个未采纳满足州定住房目标的路线图的辖区之一，这让这些城市陷入了麻烦。索诺玛和洛斯阿尔托斯山的地方当局拒绝了开发商的申请，违背了州法的观点。

以下是加州建筑商救济权的运作方式：州要求城市和县提交“住房要素”——城市总体规划的一部分，详细说明各个收入水平的住房数量，以满足区域生产目标。那些未能这样做的实质上放弃了拒绝开发商申请的权利，只要该开发项目达到一定的可负担性目标。这应该是对固执城市忽视州住房指南的一个主要威慑，因为开发商可以带着一个获得橡皮图章的住房项目进入，比当地法律允许的要高得多和密集。

一名行人在2020年走在加利福尼亚州洛斯阿尔托斯山的伯克路上。摄影师：David Paul Morris/Bloomberg无论如何，这就是它应该运作的方式。索诺玛和洛斯阿尔托斯山的领导人表示，他们通过在当地通过住房要素的方式遵守了州法律，尽管据报道，州政府并未认证这些计划。亨廷顿比奇走得更远：这个橙县城市在三月份通过了一项地方法律禁止建筑商救济，立即引发了州政府的诉讼。

“当建筑商救济生效时，情况就变得混乱起来，”加利福尼亚州参议员斯科特·维纳说道，他是SB 35的作者，该法案赋予了州的住房要求实质性作用。“理想情况下，我们不希望它生效。”

在一些地方，影响不仅仅是理论上的。在圣莫尼卡被认定不符合规定后，开发商利用了建筑商救济来推进16个项目，包括高达15层的建筑。 圣莫尼卡每日新闻 记录了圣莫尼卡当局在意识到后果时的悲痛阶段：突然涌现出迫切需要的住房，但仍然让领导人和选民们质疑谁该为此负责。

建筑师的救济措施并不是为了被使用而设计的；它是为了被避免而设计的。

加利福尼亚的许多司法管辖区已完成了已获州政府认证的住房要素。一些城市在这个过程中耍了花招，通过了根据自己的区域规划几乎不可能实现的住房计划。其他城市拖拖拉拉，错过了截止日期，但最终整顿了局面，包括洛杉矶。对于加利福尼亚的城市来说，提高区域容积率是一个敏感话题，但旧金山还是制定了一个雄心勃勃的计划，到2032年至少允许建造82,000个新单位 — 部分出于对开发商放任自流的担忧。

其他城市仍在观望。根据州政府数据，南加利福尼亚近200个城市中有不到一半已经制定了他们的住房要素；这些计划在2021年10月到期。旧金山湾区的地方政府应该在2月份制定他们的计划，但只有大约100多个城市中的15%拥有州政府认证的计划。

州政府认证过程也受到了批评，不仅仅是来自反对者。北湾城市索萨利托起草了一个住房要素，其中包括了那些被淹没的土地的开发潜力 — 不是财务上的，字面上 — 还有其他奇怪的特点。令马林县的住房倡导者感到沮丧的是，州政府批准了索萨利托的计划。

维纳表示，加利福尼亚州的建筑者救济措施并非“完全可靠”。目前尚不清楚加利福尼亚环境质量法是否适用于建筑者救济项目，这是加州城市经常用来阻碍住房开发的州法规。从根本上讲，这一机制从未旨在成为住房建设的引擎。建筑者救济并非旨在被使用；它旨在被避免。

“这是一个痛苦的局面，将涉及大量诉讼，但一旦尘埃落定，法律并非建议性的，”维纳说。

“反势利主义区划”

50多年来，马萨诸塞州的低收入和中等收入住房法案为贫困家庭提供了一个适用于整个州的负担得起的住房基准。

这项1969年的法律，更为人熟知的是第40B章，规定每个城镇和城市至少有10%的住房必须被认定为适合收入低于当地中位数收入80%的家庭。社区必须符合这一标准，或者将其总可开发土地面积的1.5%用于负担得起的住房。第40B章还建立了全国第一个也是最古老的建筑者救济措施，该措施是在马丁·路德·金遇刺后的一年通过的，旨在避免新兴的种族和经济隔离模式。

这位建筑商的补救措施与加利福尼亚的有几点不同，根据非营利组织的执行主任Jesse Kanson-Benanav所说。大多数第40B章申请都发生在大波士顿地区，首先，遵循一个常规流程，提议中25%的单位是负担得起的。州成立了一个机构，住房上诉委员会，来监督这些。

虽然该委员会自称是一个“公正的论坛”来听取出现的冲突，Kanson-Benanav说他们倾向于支持联邦。“一般来说，他们站在执行第40B法律和确保这些发展项目获得批准的一边。”

马萨诸塞州牛顿市最近完成的综合用途开发项目包括市场和负担得起的住房单位的混合。照片：乔纳森·威格斯/波士顿环球报通过盖蒂图片社在许多地方，这项法律正在产生预期效果。 波士顿环球报在十月份报道说，波士顿富裕的郊区牛顿市几乎实现了在第40B章下获得“安全港”地位。由于管道中的新项目，牛顿市的9.8%住房库存符合州的负担得起库存 — 这对于一个中位房价接近100万美元的地区来说是一个成就。

地方政府仍然对法律感到不满。居民表达震惊和沮丧，对地方领导无法阻止的40B发展感到不满，这对当选官员来说是一种政治上的刺激。批评者称，所谓的反势利主义分区政策使开发商能够绕过规划中至关重要的常规渠道。投诉已经延续多年：2007年《Standard-Times》的社论称，一位开发商直接向住房上诉委员会提出申请，甚至没有向当地规划委员会简要介绍；该提案默认认为土地将获得供水和污水处理服务。

还有一些批评者称，第40B章法案将最低限度的方法写入法律。租赁单位的建筑者补救提案将所有单位计入州的可负担房屋清单，而不仅仅是要求的25%的单位必须是可负担的。第40B章法案没有为收入低于法律规定的50%至80%区域中位数收入水平的更贫困家庭提供住房。在更富裕的地区，第40B章法案中的可负担房屋意味着适合中等收入家庭的住房。开发商有时偷工减料以满足配额，提供不适合家庭的较小单位。在许多富裕的郊区，可负担房屋完全排除了家庭。2016年《Boston Globe》的分析发现，马萨诸塞州东部郊区建造的55%的可负担房屋是为老年人设计的。

对于支持住房的倡导者来说，对第40B章的最大抱怨是，10%的可负担性标准不够，因为它没有考虑到社区之间的差异或过去半个世纪的变化。

“即使40B被非常充分利用，并且我们让所有351个城镇在未来几年达到10%，也无法弥补我们现在所处位置和所需之间的差距，” Kanson-Benanav说。

起诉郊区

如果建筑商救济方法存在致命缺陷，那就是开发商并不一定愿意为了公寓楼而与当地规划委员会进行激烈斗争，而这些公寓楼受到当地居民和他们选出的领导人的厌恶。总的来说，开发商更喜欢得到肯定。

“为什么要起诉一个城市，当你可以放弃并在一个希望发展的地方开发？” Yes in My Back Yard的创始人和首席执行官Sonja Trauss说，并指出其法律联盟YIMBY Law。“任何一个贫穷、经济上绝望的地方，他们都会说好。这就是我们现在所处世界的方式。独家地方变得越来越独家。”

这就是为什么将战斗带到法庭对于使建筑商救济方法奏效至关重要。她领导一项努力，代表拟议公寓楼的未来租户执行加利福尼亚法律，即使开发商拒绝建造它们。

Trauss指出加利福尼亚州富裕的康特拉科斯塔县的拉斐特市是“起诉郊区”运动的发源地。2011年，一名开发商提出在一块22英亩的土地上建造一个315单元的公寓综合体。该市否决了提案，因此物业所有者和开发商重新起草计划，并提出了44栋独立住宅的计划。这一次，2015年，拉斐特批准了这个计划。

旧金山湾区租户联合会[，由特劳斯于2014年创立，起诉了这座城市，称拉斐特市违反了加利福尼亚州法律，拒绝在规划允许的土地上建造公寓楼。在遭到反对该项目的邻里团体Save Lafayette的诉讼以及选民提案的抗议后，开发商重新向该市提出了最初的公寓楼建议。](https://www.sfbarf.com/)

尽管拉斐特市最终在2020年批准了该项目，但这并不是故事的终结。Save Lafayette根据CEQA环境审查法再次起诉了该市。直到三月，当加利福尼亚最高法院拒绝听取上诉后，该项目才得以继续进行 —— 起初提案后的12年。

加利福尼亚州法律规定了公共诉讼权和私人诉讼权，赋予个人或团体起诉住房违规的法律地位。广泛的法律地位对于有效执法至关重要，特劳斯表示。YIMBY Law正在努力建立一个模板，供开发商和租户采取行动，反对那些不愿意在自家后院建房的地方。该团体的资源包括一份指南，评估加利福尼亚各个辖区在住房要素方面的立场。

当开发人员或检察长拒绝采取行动时，活动人士必须发挥主导作用，因为即使在项目被起诉后，城市也可能不会改变他们的做法，Trauss说。不过，加利福尼亚的立法者并没有袖手旁观。

加利福尼亚州参议员斯科特·维纳（Scott Wiener）在2020年的新闻发布会上发言。摄影师：MediaNews Group/The Mercury News/MediaNews Group via Getty Images“在加利福尼亚的住房领域，我们正在进入一个全新的领域，”州代表马特·哈尼（Matt Haney）说。“以前从未有过这么多强有力且具有重大影响的州住房法律要求地方政府遵守。私人行为者和检察长的角色是前所未有的表现。”

为此，哈尼在三月提出了一项法案AB 1485，该法案将扩大检察长在针对地方政府提起的任何诉讼中执行住房法律的权力，无需向法院提交请愿书。他举例说明了一个由无家可归非营利组织Grandma’s House of Hope对安纳海姆市拒绝接受一项两层过渡性住房项目提起的诉讼。甚至要花将近一年的时间才能为州检察长请求干预（代表Grandma）安排听证会。

“像这样的案件今天可能相对罕见，但看到州法律的发展方向，未来可能不会罕见，”哈尼说。

如果像纽约这样的州成功通过他们自己的住房法规和建筑商救济措施，这样的诉讼在其他地方也可能很常见。新泽西已经为有兴趣的开发商提供了建筑商救济的诉讼权。

联邦政府长期以来一直有自己的不可执行的要求，即《积极推进公平住房规则》，旨在通过要求社区以更公正的方式规划来减少住房隔离。拜登政府于一月份推出了一项新规则，以赋予这个民权时代的要求一些实质性内容。尽管在国会面临重重阻力，但总统的预算要求拨款100亿美元用于规划补助，以帮助州和地方政府消除负担过重的住房障碍。

建筑商的补救逻辑并不新鲜。在存在这种情况的地方，根本性的要求已经有几十年的法律效力。但现在各州和活动人士正在依据这些权利提出上诉，城市（和法院）开始注意到。Trauss表示，需要更多的诉讼才能促成变革。

“城市不想失去对本地区域规划的控制，”Trauss说。“他们既想要蛋糕，也想吃掉它。”