伯克利NIMBY之战重新引发对环境法律的辩论 - 彭博社

加州大学伯克利分校已成为一波新的努力的焦点，旨在废除长期备受争议的加州环境法CEQA。

摄影师：David Paul Morris/Bloomberg1978年，洛杉矶市议员马文·布劳德，自称为该市“第一位公职环保主义者”，瞄准了一项具有里程碑意义的加州环境法规。

他在3月26日的洛杉矶时报编辑ial中问道：“我们现在会被纸张污染淹没吗？‘环境影响报告’如雨后春笋。”

布劳德愤怒的对象是1970年签署的开创性法律加州环境质量法案（CEQA），该法案要求公共机构和地方政府评估和披露发展项目和重大土地使用决策的环境影响，并在可行的范围内减轻这些影响。这位市议员讽刺地认为，这项影响深远的保护立法将导致“行政泥潭”，承诺“使城市的新建筑陷入停滞”。此外，他警告说，房主团体滥用CEQA想要阻止发展，可能会将该法律变成“任何想要维持现状的人的工具。”

这样的警告甚至可以追溯到更早：1972年的一篇时报文章引述一位立法者的话称，CEQA将在圣诞节前触发50万名建筑行业的裁员，“孩子们的树下将没有礼物。”

但是CEQA在其最初的十年中受到的抵制相比今天的愤怒要逊色得多。最近几周，这项法规被称为“一个可耻的行为”，“束缚”政府。州参议员斯科特·维纳（Scott Wiener）提到CEQA在扼杀新住房方面的作用时，将其称为“吞噬加利福尼亚的法律。”

大多数加州大学伯克利分校的学生住在校外，住在住宅区的业主起诉以阻止最近的入学人数增加。摄影师：大卫·保罗·莫里斯/彭博社当前的愤怒浪潮源于该法律在加州大学伯克利分校与一些住户团体之间关于学生住房的争议中的作用：拯救伯克利社区的邻里，一个市民团体，起诉了大学，利用CEQA辩称不断增长的学生人口推高了租金和无家可归者人数，并称学校未考虑到入学人数增加的环境影响。这个问题已经上升到州最高法院，该法院维持了一项冻结加州大学伯克利分校2020-2021年招生人数的下级法院裁决，拒绝了2500名已被录取的学生在校园学习的机会。

“决定违背了我们认为在2022年气候变化和不断增长的不平等问题中所需的每一项原则，”伯克利大学高级研究员、专注土地利用的莫伊拉·奥尼尔（Moira O’Neill）说。

三月中旬，州立法机构为僵局制定了一项立法修正案，迅速通过了一项豁免条款，用于高等教育发展计划，根据加州大学戴维斯分校的CEQA专家和法学教授克里斯·埃尔门多夫（Chris Elmendorf）的说法，“留下了CEQA未触及的更大问题”。

伯克利案件重新引发了长期存在的关于修改或改革CEQA的问题。但是，许多抱怨该法律繁琐的文件工作和频繁被用作NIMBY武器的人不愿完全废除它。用丘吉尔关于民主的话来说，CEQA——带着所有的缺陷、延迟和复杂性——是环境审查的最糟糕形式，除了其他所有形式？

1956年，洛杉矶市中心被烟雾笼罩，这是在一波州级环境法规出台之前。摄影师：美国库存档案/档案照片，通过盖蒂图片社1970年，时任加州州长的罗纳德·里根签署了CEQA法案——如果他今天还活着，可能会嘲笑它产生的延迟和繁文缛节——它背负着保护“始终对人的感官和智力健康和愉悦的高质量环境”的崇高目标。这项法律是在国家环境政策法通过后的一波州级环境法规中的一部分。那是一个初生的环境运动通过成立环保局和《清洁水法案》取得长远影响的时代，普通美国人对一系列引起恐慌的环境灾难感到震惊，比如著名的蔚蓝河着火事件和1969年圣巴巴拉石油泄漏，这些事件帮助启发了第一个地球日。

让开发人员进行环境影响报告，并向社区提供有关环境后果的信息，似乎是明智而直接的。但是，保护环境质量法（CEQA）已经发展成为一个“怪物”般的监管体制，保罗黑斯廷斯律师事务所合伙人克里斯·卡尔（Chris Carr）说，并且是太平洋研究所的一份新研究“CEQA之难”的作者之一，该研究概述了项目在通过这项渐进性立法时面临的挑战。这项法律在通过时只包含了13个代码部分，现在却包含了190个代码部分，250个实施法规和14个附录。

关于该法律使用的极端案例的长篇清单是众所周知的。建筑工会将CEQA诉讼作为对不与他们合作的开发人员的威胁。社区团体延误或破坏无家可归者住房项目、太阳能场和交通扩展。一项2015年的研究发现，交通和可再生能源是最受CEQA诉讼影响的项目类别。卡尔发现，一个被拒绝的旧金山公寓综合体，毗邻一条交通线，需要进行超过110页的环境评估。在一个特别严重的案例中，一个反堕胎团体利用CEQA诉讼延迟了一家计划生育诊所的开业，辩称他们的抗议活动引起的噪音和交通延误构成了环境影响。

“CEQA的作者们没有考虑到我们今天所面临的博斯的地狱般景象。”

CEQA的独特形式和应用涵盖了加利福尼亚州政府各个层面的自由裁量行为。它也是自动执行的，意味着任何人都可以提起诉讼并阻碍项目。虽然有一些狭窄的豁免规定，以及涵盖广泛决策范围的案例法律，但由于决策是基于行政记录和每个项目的个别情况，每个案例仍然需要大量文件，并且独一无二，使得遵从变得非常冗长和复杂。

“CEQA为弱势群体和经典的NIMBY提供了机会，”奥尼尔说。“流程对于公平和环境结果非常重要。问题是，我们如何塑造这个过程？”

在审查这个过程时，理解CEQA的真正结果也是关键的。研究表明，尽管有重大影响，但CEQA并不是解决该州严重住房短缺的唯一障碍。奥尼尔表示，在她与同事研究的大约2000个住房开发项目中，不到3%面临CEQA诉讼。其中有三分之二面临的诉讼集中在地方法律和CEQA上。该研究得出结论称，“地方政府正在设置新的多户住宅靠近交通的监管障碍”，并且“最大的障碍是城市本身，具体来说是通过区划和流程。”

同样，一个环境组织——玫瑰基金会2021年的报告发现，CEQA诉讼平均不到每年200起，对住房开发的合规成本非常低，最多为0.6%，并得出结论称“CEQA不是住房的障碍。”

2021年在伯克利建设中的住宅。摄影师：David Paul Morris/Bloomberg“有时CEQA成为许可流程的代名词，也是地方社区中其他流程的代名词，”生物多样性中心的高级律师Aruna Prabhala说。“CEQA是地方社区的有力工具，可以被开发商用作恐吓工具，因为它迫使大规模项目做出实质性改变。”

领导委员会的主任律师Ashley Werner认为，这项法律的真实故事并没有被讲述。“媒体大多数情况下忽略了CEQA在维护弱势社区环境正义方面的至关重要作用，”她说。“任何法律都可以被用于与公共利益和法律真正目的相悖的目的，但这并不意味着它在许多其他方面不是至关重要的。”

Werner指出CEQA赋予了承受严重不成比例环境负担的社区的权力，其他法律辩护者也提到了这一点。

“失去CEQA意味着失去解决导致CEQA颁布的污染影响的能力，”Shute, Mihaly & Weinberger律师事务所的律师和合伙人Robert Perlmutter说，该律所是代表伯克利市（而不是伯克利的朋友）处理臭名昭著的招生案件的领先CEQA律师事务所。“许多其他法律涉及这些问题，但CEQA将它们汇聚在一起，帮助实施和执行这些法律。”

为这个故事提供咨询的律师们无法列举CEQA首次被“武器化”时的具体案例，尽管卡尔表示这种情况始于20世纪70年代末。但他们指出，随着案例法的扩大或环境分析日益复杂，这项法规变得越来越复杂。

1973年的Mammoth之友案例中，一个社区团体反对一项公寓项目的批准，此案进入了州最高法院，该法院明确规定该法规不仅适用于公共项目，还适用于需要公共批准的私人项目，扩大了CEQA的适用范围，几乎包括了该州正在建设的所有事物，并引发了许多人今天所看到的僵局。

“可以肯定CEQA的起草者们没有想到我们今天所面临的混乱局面，”卡尔说道。“但每年都会有新的法规条款或案例法，这些构成了CEQA制度的基础。它已经扩散到了加利福尼亚州的主要政策优先事项受到挫折、复杂化、减缓，有时甚至完全受阻。我们现在处于一种加利福尼亚州内部对抗的局面。”

一个关键问题是CEQA如何定义环境影响。例如，在伯克利案例中，居民反对新学生可能带来的噪音、垃圾和交通增加问题，这些问题可能是“当地关注的合法事项”，如埃尔门多夫告诉纽约时报所说，但并不代表全州性的环境威胁。“CEQA假装如果这些人不住在伯克利，他们就不会生活在地球上，在那里他们会开车、制造垃圾、制造噪音、引发森林大火或推土栖息地，”他说；事实上，增加伯克利居民“从全州范围来看是一种环境胜利”，这要归功于城市生活的较小环境影响。

但法律的支持者指出，根据Prabhala的说法，CEQA的灵活性和分权结构，允许任何公众成员质疑一个项目，这是它作为环境工具如此有效的原因之一。它已经在数十年的发展中演变，涵盖了对气候变化和野火的担忧，这在1970年签署该法律时并不像现在这样普遍。她说，CEQA并不是一个“纸上法规”，存在仅仅是为了产生成千上万页文件的（尽管它确实如此）。它通常是社区抵御对景观造成长期和潜在破坏影响的“最佳、最后机会”。

Prabhala说，它很少被用于针对较小的城市填充型项目（尽管许多住房提供者，受到NIMBY的骚扰诉讼，会持不同意见）。她说：“开发项目有30或40年的影响，一旦获得批准，就很少有机会进行更改。”“这确实迫使公司和开发商重新审视问题，并解决社区关切，并做出实质性的改变。”

2021年在加利福尼亚内陆帝国正在建设的新物流中心。摄影师：George Rose/Getty Images North AmericaPrabhala指出了两个项目，表明CEQA可以在不完全阻止开发的情况下实现重大环境改善。在内陆帝国，世界物流中心，一个计划为电子商务行业提供服务的4000万平方英尺仓库，在经历了数年的CEQA程序和当地活动人士的压力后，最终在2021年获得了继续进行的绿灯，并推动开发商签署了一个$4700万可持续发展社区福利协议，其中包括太阳能发电、卡车电动充电器以及为当地居民购买电动汽车提供资金。

在该州的另一个角落，圣地亚哥郊外的一个住宅开发项目奥泰牧场被搁置，因为CEQA诉讼发现开发商未能充分解决温室气体排放和野火问题。（普拉巴拉指出，如果他们按照规定进行改变，他们仍然可以继续前进。）

“我认为有一些强大的经济力量不喜欢CEQA，不仅仅是关心良好的公共政策，”佩尔穆特说。“它在促使大型开发商和公司减轻其项目的影响方面非常有效，但这需要花钱。”

伯克利的骚动会促使立法者改革CEQA并遏制其最臭名昭著的过度行为吗？

到目前为止，支持该法律的强大团体成功地抵制了全面改变。正义与问责领导委员会的沃纳认为，任何改革努力都应该侧重于保护租户和弱势社区的权利，同时确保不会在没有这些社区及其倡导者的参与下进行改变。“环境正义社区不得不为在这些讨论中争取一席之地而努力，我们希望确保该州某些人口群体对CEQA的价值得到考虑，”她说。

犹他州立大学的学者威尔·莱因哈特表示，在决策过程中公民的发声往往比环境审查更能减缓项目进展。他最近的论文使用了“否决制”一词来描述公众和社区反馈产生的一系列潜在阻碍，任何项目在获得批准之前都必须应对这一问题，而CEQA加剧了这一问题。太平洋研究所在某种程度上同意这一观点，认为要真正改革CEQA，必须采取行动来终止或限制无谓的诉讼，并简化流程以消除CEQA的滥用。

像SB 35这样的法律，免除某些可负担得起的住房项目对CEQA的要求，也展示了改革可能的样貌。州参议员Wiener还支持扩大和延伸修正措施的影响比如SB 288，这是一项2021年的法案，免除了绿色交通和大众运输项目对CEQA分析（和延误）的全部范围。伯克利事件之后是否能为那些希望既支持城市又支持环境的立法者开辟机会，以实现数十年改革努力之后的突破，还有待观察。

但修复CEQA — 或者彻底废除它 — 并非灵丹妙药，O’Neill表示：加利福尼亚发展过程中的缺陷和挑战太深远了。

“我们需要做更多工作来精细调整环境审查的范围和广度，这是我的观点，”她说。“但是如果在建设环境规划中不包括弱势群体，将会产生负面影响。”