芝加哥历史保护计划为何崩溃 - 彭博社

由东欧移民定居，芝加哥的皮尔森社区现在是一个庞大的拉丁裔社区。

照片：伊丽莎白·布拉修斯/彭博城市实验室

2018年，芝加哥规划和发展部门认为他们有一个进步的计划来保护这座城市中最快日益兴起的社区之一。皮尔森位于城市西南部，19世纪是东欧移民的家园；20世纪吸引了来自墨西哥的新移民。这些重叠的移民浪潮在社区的建筑结构上留下了持久的痕迹，华丽的“波西米亚巴洛克”建筑上绘制着明亮的壁画，表达了该地区的拉丁裔传统。但是皮尔森的居民面临着日益增长的经济压力：根据芝加哥太阳报，1990年至2015年，房屋的中位价格从$76,000涨到$198,000，2019年的中位销售价格为$430,000，据芝加哥杂志报道。

为了保护比尔森850多栋建筑物，该市提议建立历史区，主要集中在简单的民间建筑类型上。这是该市的首次尝试，计划要求保留社区壁画，这一特点将保护工作从砖瓦延伸到更具文化象征意义的东西。也许最重要的是，历史区仅仅是更大保护策略的一部分，该策略包括住房支持、经济发展措施、公园空间等。希望这些措施能减轻过度负担的邻居们为了留在家中而挣扎的压力，为标志性建筑的前进铺平道路。

2019年5月，该市的地标委员会一致推荐该区前进，其规定暂时生效，直到该区在市议会区域、地标和建筑标准委员会面前投票。代表比尔森大部分地区的市议员拜伦·西格乔-洛佩兹成功游说延迟投票一年，以便社区有时间考虑标志性建筑的影响。规划部门本身额外增加了六个月的时间，试图说服邻居们接受这一计划并回应社区关切，举行了三次英语和西班牙语的社区会议。

“你必须根据特定社区的情况来制定区划，”2019年加入该部门的DPD专员莫里斯·考克斯说道，此前已经制定了具有里程碑意义的计划。“这不是一刀切。我们意识到这是一个相当独特的社区，我们必须制定适合他们的准则 —— 他们的收入范围，所有权情况。”

在谈判过程中，该市提议大幅缩小该区的规模，并通过 Adopt-a-Landmark Program 提供了更多资金。但到了2020年12月，显然DPD的努力没有奏效：考克斯表示，公众仍然“几乎一致”反对。在听到邻居一个接一个地反对这一历史区划后，考克斯撤回了支持，规划委员会的18名成员都投票反对了该区划。

反对意见来自邻居和社区组织的基层联盟，他们采用了通常由保护主义者使用的一些战术来表达他们的立场。来自工薪阶层拉丁裔社区的声音明确表明，他们并不相信将地标化会减轻被迫搬迁和新生活区化的问题。

难怪：这些是历史区和整体保护并未被开发来解决的问题。

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皮尔森计划的失败展示了历史保护中的一个核心矛盾。保护主义者将他们的工作描述为对文化、社区和延续的恩赐；拯救建筑有助于保持地方的集体记忆。但是阅读大多数历史保护评估的最后，对任何地方应该发生什么的最终指令都由物质商品来定义：为什么以及在哪里应该保留某些建筑的某些部分。这种地标化使文化和社区无法得到保护。

这不是第一次皮尔森成为雄心勃勃的城市规划的焦点。20世纪中叶墨西哥移民的到来本身就是市政厅雄心勃勃计划的产物：在那个时代，许多墨西哥家庭居住的近西区，在1960年代中期被夷平以建设伊利诺伊大学芝加哥分校。1963年，政府动用了征用权，收购并拆除了皮尔森东侧的街区，为丹·赖恩高速公路的建设让路。城市服务受到影响：直到1960年代末，该地区没有公立高中，学生被要求前往劳德代尔的哈里森高中上学，那里像那个时代的大多数芝加哥公立学校一样，非英语母语的学生会与有学习障碍和行为问题的学生被分在同一教室。

1973年，市长理查德·J·戴利支持21号计划，这是一个没有社区参与开发的城市更新项目，旨在吸引中产阶级居民和购物者回到芝加哥。尽管该计划宣扬了改造，但其意图是在中央商务区周围建立一个受控缓冲区，这将导致皮尔森居民的迁移。

尽管长期居民仍然担心市政不投资、缺乏服务和公共安全，但在1980年代末，该社区的文化和建筑开始吸引私营部门的兴趣 — 以及创意阶层的成员。到1990年，将被长期忽视（但被列为地标的）1902年的Schoenhofen啤酒公司改建为住宅阁楼和商业空间的努力被邻居拒绝，他们要求城市保护该地区用于工业用途以提供就业机会。

“上世纪90年代，你会看到城市因Pilsen地区的破窗而罚款，”Pilsen社区所有权副总裁Veronica Reyes说，她在总部位于Pilsen的非营利组织复活项目帮助家庭获得经济适用房（并不支持历史区划努力）。“这里发生了很多改善，自那时起，这里已经成为一个非常理想的社区。谁不想有一个地标性的认定呢？但是当我们考虑保护时，有很多人是我们没有考虑到的。”

2018年首次提出时，当地历史区划是Pilsen和小村庄保护战略的一部分。该计划包括一个为期五年的经济适用性要求条例（ARO）试点项目，旨在增加Pilsen和毗邻的小村庄社区大型住宅项目的经济适用性，提供住房资源帮助居民避免被迫搬迁，以及一个工业现代化战略，以提高获得优质工作的机会。开放空间改善也是计划的一部分，包括购买和改造一条废弃铁路线成为一个名为Paseo的线性公园，类似于西北区的606步道。ARO试点项目已经实施，但该战略的大多数其他要素都在规划阶段停滞不前 — 除了历史区划，几乎是孤立实施的。

Cox表示，如果所有这些措施都随着地标区的推进而进行，邻居们更有可能给予支持，当地的保护主义者也同意。

“我们想要历史区，”伊利诺伊地标基金会（Landmarks Illinois）的倡导主任Lisa DiChiera说，“但与此同时，我们意识到社区中正在发生的其他问题，我们希望确保所有事情都得到解决。但他们没有做到。” 结果，“历史区成了替罪羊。”

在Pilsen的El Popocatepetl Tortilleria一侧的Brenda López Macias和Manuel Macias创作的壁画。该市的地标指定也将保护该社区独特的多彩壁画。摄影师：Raymond Boyd/Michael Ochs Archives via Getty Images此外，居民们不得不猜测历史区可能带来的额外成本负担，因为规定了如何维护历史建筑元素以符合区域标准的设计指南从未完成。历史区的指南提供了有关多种建筑组件的建议，从砌体修复和窗户到标识，但并没有提供任何成本比较，比如这些修复的价格与历史区外修复的价格相比。尽管市政府保证成本不会成为负担，并提供了示例翻新，社区仍然没有得到安抚。 “这是一种错误信息传递，”Bauer Latoza Studio的建筑师兼负责人Eddie Torrez说，该公司曾参与提名。

“有人谈到了激励措施，但城市并没有清晰地展示可用于修缮的资金，”Reyes说。“受该地区影响的许多家庭收入固定，要么担心租金上涨，要么为不断上涨的房产税所担忧。”

皮尔森居民提出了一些问题，但很少有明确的答案，因为关于历史地标和历史区对抑制或加速疏迁的影响并没有太多数据。《美国规划协会杂志》的一项研究显示，在纽约这个并不典型的房地产市场中，历史地标区并没有改变社区的种族构成，但与贫困率下降、更多的住房所有权和更受教育的居民有关。

该地区解散的另一个原因可以追溯到皮尔森和整个芝加哥政治氛围的变化。该倡议最初是由前市长拉姆·伊曼纽尔推动的，并得到了市议员丹尼·索利斯的支持。在警察谋杀拉夸恩·麦克唐纳后持续陷入争议之中，伊曼纽尔在2019年选择不寻求连任。联邦调查人员向索利斯展示了一份报告，详细说明他曾收受礼物以换取通过市议会达成交易。索利斯的继任者西格乔-洛佩斯作为一名活动人士加入了市政府。作为市议会民主社会主义者联盟的成员，他曾是皮尔森联盟的前主任，这是一个继续反对历史地标化努力的当地非营利组织。

“历史区只能保护建筑物，而不能保护人民，”Sigcho-Lopez说。“这就是为什么社区不想要这个区。”

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像Sigcho-Lopez这样的前活动人士花了很多时间在游行和抗议活动中。在过去的几十年里，这将使他完全站在保护主义者的阵营中。历史保护始于一场运动，旨在阻止私人利益和政府摧毁通过建筑环境叙述社区历史的建筑物。20世纪60年代的保护主义者通过基层组织走上街头，表达他们反对建筑拆除和政府批准的城市更新的意见。随着这种精神获得了民众的支持，地方、州和联邦政府倾向于历史和环保的概念，保护成为了政府的职能，并受到法律保护。

随着保护成为规划的一个组成部分，该领域的一部分分裂开来，使得社区中受到培育的部分与市政过程脱节，无论是有色人种或贫困人口通过事实上的保护社区，还是其他努力避免直接来自居民的威胁。一旦保护被制度化为治理的一部分，它就具有了更广泛的公民特许状，并面临着变得像任何专横的市长或狂热的部门主管一样等级制度化和自上而下的风险。这就是DiChiera在Pilsen所说的。

“对我来说，地标化必须是一个逐块的事情。它真的必须是一个基层、自下而上的努力，”她说。“在Pilsen，这是一个非常自上而下的努力。”

比尔森居民对将其社区列为地标可能也能保护他们免受驱逐的承诺仍然持谨慎态度。照片：伊丽莎白·布拉修斯/彭博城市实验室比尔森已经有着丰富的保护历史 — 只是不是那种出现在市议会议程或市长新闻发布会上的保护历史。“虽然波西米亚人是比尔森的建筑者，墨西哥人是其保护者，” 2007年列入国家历史名胜名录的比尔森历史区提名中写道。与当地地标不同，列入国家历史名胜名录并没有法律手段阻止建筑物被拆除或改建，除非这一行动是由政府机构或使用公共资金执行的。

列入国家历史名胜名录提供税收激励，鼓励翻新。如果业主在符合条件的支出上花费了建筑物价值的20%，他们可以为此工作获得税收抵免。列入国家历史名胜名录或被指定为芝加哥市地标的建筑物的业主可以利用财产税评估冻结，在该财产翻新开始的初始年份后的八年内，财产的评估价值将被冻结。

尽管财产税冻结适用于房主，但联邦历史税收抵免仅适用于拥有收入的物业所有者，这使其特别不适合比尔森这样的地方。这些激励措施都不会自动应用，每种都需要申请流程。这些激励措施的结构要求建筑物业主首先具备进行工作的资本，然后在工作得到审查后获得报销。这种公式对富有的建筑物业主来说很容易遵循，但对那些资本就是他们拥有的建筑物的业主来说则更困难。没有资金来弥合这一差距，也几乎没有额外的补助或贷款资源。这是一个不成比例地偏向白人、富有物业所有者的激励体系，却将租户排除在外。比尔森只有一栋建筑获得了联邦税收抵免支持：泰利亚大厅，一座华丽的波西米亚社区中心和剧院，2013年改建为音乐会场地、酒吧和餐厅。

“价值观和原则是为了保护结构，”城市地标委员会成员Paola Aguirre说，她作为一名建筑师和设计师的工作重点是围绕着公平和保护的交汇点。 Aguirre于2019年10月加入委员会，当时该委员会已经就Pilsen提出了建议。“地标法令并不考虑经济因素。它根本不考虑公平准则，”她说。“我们是否有适应我们社区面临压力的正确规则和法规？对我来说答案是否定的。”

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制定这样的法规，并将保护主义者的行动与他们的言论相匹配，更注重公平保护的倡导者表示，意味着超越拯救砖瓦。波士顿大学社会学家Japonica Brown-Saracino说：“当你保留建筑物时，你可能会觉得已经实现了地方的保护，而实际上并没有解决如何让那些帮助构成这个地方并赋予其特色的人留在原地的问题。”进步的努力通常围绕着保留“一个社会群体的象征”，而不是群体本身，正如城市提议保存Pilsen的壁画一样，她说。

而且，更进一步，假设一个社区没有被邻里变化所取代，保留他们特定的生活方式也是有价值的。“如果你保留了人们，但没有保留他们依赖来支持他们社区的机构，我不清楚你在保留什么，”Brown-Saracino说。

“领域内存在许多传统，看起来保存主要是为了保留精英、白人男性的宏伟传统。”

这意味着涉及公共政策并打破学科界限。保存通常处于一种被动模式下运作，在危机出现后才跳入陌生社区。例如，在费城，该市未能将“医生之路”列为历史地标 —— 一排曾由南费城的黑人专业人士拥有的房屋 —— 为开发商敞开了大门，他们希望拆除并重新开发这些物业，这个现在已经被翻新的社区。“保存需要与更多社区发展组织、社会正义组织、住房开发商、规划者合作，”国家历史保护信托基金的研究与发展高级主任Di Gao说。“我们需要共同制定项目策略，从更全面的角度实现我们想要的结果。”

将社会正义纳入保存的范围一直是国家历史信托基金的重点，通过重要活动来解决美国历史中被忽视的妇女角色，并于2017年启动非裔美国文化遗产行动基金，“讲述完整的美国故事”。但品牌活动只是使这些实践和程序成为该学科基线方法的第一步。“如果人们呼吁历史保护，那应该自动触发对考虑历史保护、社会保护、景观保护的社区状况进行协作审查，”Brown-Saracino说。

一个新的共识正在形成，围绕着这种历史保护多边主义，DiChiera看不到任何理由坚持传统的领域边界与其他领域之间的界限。“有些人可能会说，‘那不是历史保护，那是社区发展。’给这些事情贴上什么标签都无所谓，因为最终都是为了帮助社区保持活力。这是一个双重问题。你不能指望历史保护运动单独解决这些问题；这必须是一个多管齐下的努力。但与此同时，历史保护运动必须认识到，一个历史建筑中理发店的长期文化遗产可能会被社区视为与建筑本身一样重要。”

历史保护者不得不积极提出这一观点，这证明了美国生活的每一个角落都受到种族和阶级偏见的影响。“历史保护在社区中承担着巨大的社会正义责任，”Gao说。“在这个领域内存在着很多遗产，看起来保护主要是为了保留精英、白人男性的宏伟遗产，”她说。***

如果你问保护者和市政官员历史地标法规如何帮助边缘化社区保留他们的历史和文化，不断重复的是，地标化只是文化保护工具中的“一个”。但这并不是唯一的工具。

其中一个最成熟的是旧金山的传统企业注册，它始于2016年。这是全国第一个这样的计划，它向在一个社区经营了30年或更长时间的企业提供资助，前提是他们保持其历史名称、基本业务运营、物理特征以及业务的工艺和传统。作为国家信托基金会非裔美国文化遗产行动基金努力的一部分编制的关于非裔美国社区保护公平的报告详细介绍了保护者如何与盟友团体合作，以保持社区的位置和其历史建筑的完整。这包括更具包容性的标准，优先考虑无形遗产和社会价值，而不是严格定义的历史建筑完整性。

在新奥尔良的特雷姆社区，保护主义者们努力为历史街区中低收入业主的修复和维护成本提供补贴，该街区设有“复兴补助”。在芝加哥，社区机会基金利用开发商支付的费用，这些开发商希望获得在市中心额外建设权利，来支持南部和西部地区的复兴。而在亚特兰大，慈善家们正与非营利组织合作，在面临繁荣压力的社区提供财产税减免。

皮尔森的原始地标计划本应保护该地区850多栋建筑。照片：Elizabeth Blasius/Bloomberg CityLab这类项目在皮尔森可能会很有用。Reyes说：“居民喜欢建筑上的捷克影响，但有人坚持认为[地标化]必须为了保护而进行，并且是在人们已经在努力留在社区的时候提出的。到了一定程度，你会感觉自己被扼住了。”

这种斗争被新冠疫情复杂化：2020年，皮尔森面临医疗护理和检测资源不足的困境，失业和企业关闭迫使家庭做出经济选择，推迟了维护和翻新项目，以满足基本需求。

保护工作将会有更多愿意参与的伙伴，如果黑人、有色人种和低收入人群没有承受如此大的压力，并且有自由的时间和精力来像富裕的白人一样参与到保护工作中。公共部门的紧缩已经成为历史保护的敌人：Brown-Saracino表示需要“一种更加强大和常规的方式来保持空间对人们来说是负担得起的，不仅仅是在新建筑中，也不仅仅是在公共住房中，而是通过各种不同的方式。”

仅就住房而言，芝加哥总共缺少12万套经济适用房，但这些短缺并不均匀分布在整个城市。迪保罗大学住房研究所的一份报告显示，一些芝加哥最激烈的新兴社区正在最快速地失去经济适用房，而尽管对经济适用房的需求有所下降，但在过去几年里可用房源的数量下降的速度比这个速度更快。

“我会讨厌这样，最终我们选择不保护工人阶级社区，因为他们心中有太多其他问题，”城市规划部长考克斯说。“在这种情况下，保护真的变成了一种奢侈。”

考克斯表示，未来，芝加哥市住房部门将在皮尔森区发挥主导作用，因为长期的经济适用性是最大的关注点，2021年1月，市议会批准了一项新法令，将使开发商更难将更多经济适用公寓楼改建为独栋住宅在皮尔森区以及沿着606小径。同年三月，同一组市议员制定了一项拆迁附加费法案试点计划，要求物业所有者在同一地区拆除建筑时支付费用，这些费用将进入芝加哥社区土地信托基金，这是一个旨在让低收入和中等收入人群能够实现拥有住房的非营利项目。

这是邻里倡导者们所说的进步，证明城市正在以他们自己的方式倾听Pilsen社区的声音。对于Aguirre来说，这是前进的唯一途径。“你的意图有多好并不重要。如果这不是社区的优先事项，那么我们又有什么资格为他们设定优先事项呢？”

*Elizabeth Blasius是一位驻芝加哥的建筑历史学家和作家。*CityLab特约撰稿人Zach Mortice是一位驻芝加哥的建筑记者。