北美观察｜“更疼”的美国：“停摆”36天 纪录已破 止损未至

当地时间11月4日，美国参院再次未能通过旨在恢复政府运作的临时拨款法案，这意味着，已“停摆”35天的联邦政府将继续关门。而美东时间11月5日，联邦政府“停摆”进入第36天，从而打破2018年至2019年持续“停摆”35天的历史纪录。

△据CNBC报道，美国参院再次未能通过临时拨款法案，此次政府“停摆”将成史上最长

这一破纪录“壮举”当然并非光彩，更不等于破局。相反，此次“停摆”给美国民众带来了比上一次“更疼”的体验——基本民生保障比上次关门更为失防，航空系统比上次承受更多无薪加班，政府担保的小企业贷款几乎停转，更难以置信的是，国家在宏观层面出现了经济数据停更带来的决策“盲飞”……

这场前所未有的持续“疼痛”，不仅令美国民众不满甚至愤怒，也不断引发社会各界思考和质疑：解决问题的转机何在？制度究竟出了什么问题？

为何这次“关门”“更疼”？

此次“关门”之痛首先落在餐桌上。在美国，农业部（USDA）负责通过各州发放所有“吃饭相关”的福利，包括补充营养援助计划（SNAP）、妇婴儿童营养补充（WIC）、儿童与成人照护餐食计划（CACFP）、灾后食品援助（D-SNAP）等等。2018年12月22日至2019年1月25日的35天政府关门中，为避免低收入群体不能拿到食品福利，农业部提前把整月福利进行了一次性分发，从而避免了“关门”可能引发的福利断供。

而这次，直到“关门”一个月后的10月31日，才有两位联邦法官裁定，要求政府动用应急资金维持食品福利发放，这时，联邦政府才被动启动应急资金维持11月的部分福利发放。但由于联邦发放食品福利必须与各州协同进行，因此各州还要调整系统，这将导致福利款很可能推迟到账。针对款项发放进度，白宫新闻秘书莱维特11月4日就表示，政府会竭尽所能尽快发放，但这需要时间。再加上SNAP月度支出大致在80至90亿美元，但应急资金池里仅有50多亿美元，因此，半额发放也几乎不可避免。这意味着，全国约4200万受助人将受到影响。

△《华尔街日报》报道，两名联邦法官10月31日做出判决，要求政府必须动用应急资金保证食品福利发放

与2019年的“提前且全额”发放食品福利对照，此次“餐桌之痛”的范围之广、程度之深，前所未有。

第二道冲击在机场跑道。2019年的政府“关门”中，纽约拉瓜迪亚机场因为管制员缺岗被联邦航空管理局（FAA）下达实施临时地面流量限制，两党也因此从相互指责切换成止损“开门”。

而本轮“关门”进入第五周后，机场已出现系统性拥堵。仅10月26日至27日的周末两天中，全美就出现了4600至5800架次的延误，纽约拉瓜迪亚机场的延误占比高达50%，航班取消率达12%，航班平均延误约140分钟；休斯敦、圣地亚哥等机场的安检排队3小时以上，美国各大媒体对此反复报道。交通部长对此既无奈又心焦，只能警告说，若安全受到影响，不排除启动更严厉的流量管制。

可以说，与上次“关门”中出现的临时“地停”管制相比，这一回的“慢性高烧”更折磨公众耐心。

*第三道更疼的伤在现金流。*美国小企业管理局对这次“停摆”记下了最清楚的一笔“账”：停摆期间，每天会有大约320家小企业、合计约1.7亿美元的政府担保贷款无法放行。到10月21日，累计被搁置资金已超过25亿美元，到10月28日，累计被搁置的金额高达45亿美元。对于靠现金周转维持的餐饮、零售、服务业来说，这可不是模型里的纸面数字，而是实实在在地发不出工资，相当于把本就薄弱的小店工资周转金一把抽走，首当其冲的就是员工和他们的家庭。

△美国小企业管理局（SBA）网站刊出分析报告，阐述政府“停摆”对小企业的影响

*最后是宏观与统计。*标普全球（S&P Global）与牛津经济研究院（Oxford Economics）10月以来反复提示：每“停摆”一周，四季度美国GDP的年化增速便会被拉低0.1至0.2个百分点；如果“停摆”拖满一季，则对经济的拖累理论上能达到1.2至2.4个百分点。与此同时，就业报告、零售销售报告、住房与耐用品等关键统计推迟发布，导致美联储、企业和市场都在能见度更差的环境里做决定，造成误判概率提升。这就是为何美国媒体集体形容这次政府关门“更磨人”。

这次“更疼”暴露了什么？

越是疼，越说明老问题在积聚。

首先，关乎基本民生保障的拨款脆弱性被彻底暴露。2019年关门时，政府采取了“提前全额”发放食品福利的方法，这是一种倚赖行政裁量的非常规做法，而非可复制的常态机制。因此，当此次“关门”遇到行政裁量收紧，特别是像SNAP和WIC这样联邦与州并行的执行体系，警报就会立刻拉响，甚至逼迫地方财政先行垫付资金。

其次，关键基础设施的人力不足也显现出来。在经历2019年“停摆”后，全美空中交通管制员协会就把结构性缺员与薪酬压力列为长期风险，但这一问题并没有受到重视，如今在这次“停摆”中被放大成了全行业延误，说明空中管制员与美国运输安全管理局都存在人员结构与培训链条的问题，需要中长期补课。

△《纽约时报》11月4日报道，交通部长达菲称，如果政府继续“停摆”、交通管制员继续无薪加班，下周恐将出现大规模混乱，并威胁要关闭国家空域

再次是统计治理的“单点依赖”。美国把大量关键指针型数据，譬如就业、通胀、零售、住房等，集中在少数联邦统计机构内发布。一旦政府“停摆”，这些唯一出口同时按下暂停键，就等于导航仪集体黑屏：数据产出停摆，政策传导也随之失灵。《华盛顿邮报》等媒体就指出，这种过度集中带来的单点风险，会把决策、企业与市场一起推入能见度较低的环境——看不清，就容易踩错油门或刹车，政策更像“盲飞”，损失后果难以预料。

最后，美国联邦政府每到拨款卡壳，就会靠“临时续命预算”顶着往前走，久而久之成了惯性，近年更是经常以“短期临时拨款”来替代完整年度预算，且对这种做法的依赖日益加深，已经从权宜之计变成了惯常做法。对这种越陷越深的惯性，连保守派都在提醒：就算开门了，也没有解决年度拨款法案难产的结构性难题。换句话说，*“停摆”不是事故，而是一种会反复出现的制度性症状；*要想止痛，就需要在预算程序等制度问题上做手术。

结束“更疼”的拐点何在？

在美国，政治往往被“能上电视的事故”所推动并影响。

2019年初的政府“关门”，问题解决的拐点就是当时纽约拉瓜迪亚机场出现地面停止，结果导致舆论强烈不满，迫使两党寻求妥协。而这一次，迫使两党谈判的拐点在哪里呢？

舆论分析，最有可能触发转机的是，食品福利无法按时兑现引发问题集中爆发。目前，虽然法庭迫使联邦政府动用应急资金进行食品福利发放，但由于资金有限，半额发放和迟发会在多州发生，民生压力将被挤压到一个临界点并转化为舆论，届时，舆论压力或将足以倒逼两党彼此让步，从而出现解决问题的转机。

另一个转机拐点则可能是大范围交通枢纽出现延误。随着美国传统节日旅行季的临近，游客数量大幅增加，使得本就不堪重负的航空系统可能出现瘫痪，再一次出现2019年曾出现的地停、航班大面积延误等。

△NBC报道，有参议员预计，政府“关门”有可能本周结束

除了上述两条“触发器”，参议院多数党领袖约翰·图恩日前已对外释放“本周内有望结束”的乐观表述，多家主流媒体也报道了跨党派磋商“出现起色”，这或许意味着，各方在为达成妥协铺设台阶，很可能同意先解决政府“开门”问题，再把医保补贴之类的政策大战挪到后续。舆论都在期待“破纪录”后的几天内，这场“关门”大战能够尽快破局收场。

（央视记者 武卫红）