杨雪冬：五年规划，何以成为大国的战略引擎

习近平总书记强调，科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。新中国成立后，全国政治秩序甫一确立，从1953年就开始编制五年计划，迄今已经编制实施了14个五年规划（计划），今年又要编制第15个五年规划。五年规划的编制和实施，既充分体现了执政党坚守的科学民主法治的执政理念，围绕发展目标，将政府、市场和社会各方面力量有效动员起来，凝聚共识，激发合力的执政能力，也以五年一期的方式，标定着中国发展的阶段性目标，彰显着中国制度运行的持续性、稳定性和可预期性。

为什么五年规划能够成为中国这个超大规模国家实现现代化的战略引擎，能够始终加以坚持，不断完善，并发挥其凝聚社会共识、引导市场力量、优化政府职能、实现国家战略目标的作用？主要原因有三：

*中国是一个社会主义国家，始终把实现经济社会的全面协调发展作为发展的基本原则和根本目标。*要实现全面协调发展，就要克服现代市场经济中企业生产有组织性与社会生产无政府状态这个基本矛盾，并着力解决社会发展中的工农差别、城乡差异、脑力与体力劳动差别以及中国这个大国突出的区域差别。实现这些目标，必须充分发挥市场、社会和政府各自合适的作用，实现市场有效、政府有效和社会有力，并形成最大的合力。只有这样，才能使发展的成果被更广大人民群众分享，才能为人的自由全面发展创造条件。改革开放后，五年计划改为五年规划，更强调引导作用，从经济计划扩展为经济和社会发展规划，更重视经济发展与社会发展的协同互动，充分体现了社会主义制度的内在要求。

*中国是一个后发现代化大国，要实现发展赶超，就需要有明确的目标、合理的规划、有重点的资源配置，这样才能在世界发展格局中找准并充分发挥后发优势，更快地赶上先发国家的脚步。*五年规划始终注重聚焦重点项目、重点任务、重大战略，着力解决制约我国经济协调发展的重大问题。例如，“一五”计划确定了156项工业建设工程，为中西部发展奠定了基础。“三五”时期布局了一系列“三线”建设项目，很大程度上改变了旧中国工业布局不平衡的状况。“十三五”规划提出一系列重大发展战略，明确了165项重大工程项目，推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革。“十四五”规划围绕把握新发展阶段、坚持新发展理念、构建新发展格局，明确了科技创新、产业发展等重点领域的思路和重点工作，出台一批重大工程、重点项目，有效应对了国际环境急剧变化带来的冲击和挑战，巩固了中国发展的优势，增强了中国发展的韧性。

*尤其重要的是，作为一个长期执政的大党，中国共产党已经学会娴熟地使用五年规划来治理这个庞大而快速变革的国家。*二战结束后，制定发展规划成为许多国家以及联合国组织实现发展目标的重要手段。统计显示，截至2018年，已经有约134个国家拥有各种形式的国家发展规划，覆盖全球约80%的人口，但并不是每一项规划都得到了有效执行，并取得预期的效果。相比之下，在中国，五年规划之所以能够持续制定，不断完善，并发挥作用，得益于执政党的自觉和能力。在中国共产党正确而坚定的领导下，五年规划的制定不断科学化民主化，规划的执行更为扎实有效。

因此，*五年规划，不是少数人对中国未来的主观臆想，而是集全民智慧形成的对未来发展的准确判断、对发展目标的客观预期、对实现目标的合理安排，体现了执政党自觉的顺势应变、不断有为的进取担当，是对中国之变、世界之变、时代之变的精准把握和及时有效应对。*从十四个五年规划中，既可以看到中国发展的历史性转变，也能够看到规划作为治国理政重要方式的不断完善。例如，规划的性质，从单纯指令性到兼具预测性和指导性，再到兼具预期性和约束性的转变；规划的内容，从单纯的经济计划到经济社会计划，再到包括政治建设、社会建设、生态文明、国防和军队建设等在内的国家全面综合规划的发展；规划体系，从单一的经济计划，扩展到编制总体规划、重点领域专项规划、重点经济区域规划、空间发展主体功能区规划等复杂规划体系，规划涉及的区域也从内地（大陆）的行政区域扩大到港澳台地区，规划指标也从实物产量指标为主演变为价值指标为主；规划的程序，从中央直接制定演变为中央提出规划建议、国务院编制纲要、全国人大审议的制度化、法治化机制。

当下，我国正在制定第十五个五年规划，习近平总书记对于编制“十五五”规划作出重要指示，要求坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验。五年规划的编制，已经成为践行和彰显全过程人民民主的重要平台。各级党委政府，要深刻领会习近平总书记的指示精神，着力于畅通征求意见建议渠道，坚持开门问策、集思广益，通过座谈交流、实地调研、面向公众问计求策等方式广泛听取意见，有效找准问题、吸收新鲜经验，提升规划的针对性和操作性，更好地统一思想、形成共识。

规划只有来自人民，才能凝聚社会共识合力，才能被人民理解并掌握，才能真正转化为广泛的自觉实践。把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，才是五年规划成为战略引擎的要义。（作者是清华大学政治学系教授）