【环时深度】“两国方案”，离真正落地还有多远？

【环球时报综合报道】编者的话： 继法国之后，英国、加拿大等西方国家日前也相继宣布，计划承认巴勒斯坦国。国际舆论普遍认为，这为“两国方案”的落实提供了新动力。虽然该方案出台已经几十年并得到了大多数国家的支持，但因为种种因素未能成功落地。“两国方案”具体指什么？为何此前被认为“已经死亡”的方案最近出现了“生命的迹象”？未来，为成功实施“两国方案”，国际社会还应作出哪些努力？对于这些问题，各国学者和媒体进行了广泛讨论。

四项挑战，导致方案难以实施

即使你第一次来耶路撒冷，对当地一无所知，也能很容易地区分犹太人与阿拉伯人的居住区。耶路撒冷目前人口约为100万，其中犹太人约占六成，阿拉伯人不到四成。前者主要居住在这个城市的西部，后者主要分布于东部。虽然同属一个城市，但几乎相当于两个平行世界。

随着近期国际社会呼吁落实“两国方案”的声音不断增大，该方案的核心要素之一——耶路撒冷再次引发关注。《环球时报》驻以色列特约记者看到，西耶路撒冷基础设施完善，拥有现代化的商场、剧院、博物馆等，秩序井然且有较好的绿化，包括一些绿树成荫的公园。而到了东耶路撒冷，立即就能感到明显的落差，道路年久失修、排水系统老旧、市政服务水平落后、非法建筑较多，几乎看不到绿化带。

耶路撒冷东西部两地居民较少往来，主要生活在各自所属区域，公交系统也互不相通。普通犹太人几乎不涉足东耶路撒冷地区，而部分阿拉伯人则会前往西耶路撒冷打工。即使在耶路撒冷老城内，犹太区与阿拉伯区也是泾渭分明。这里仅有一小部分区域存在混居现象，但经常爆发矛盾和冲突。

耶路撒冷的主权归属问题，是巴以冲突的根源之一，也是“两国方案”几十年来难以落地的障碍之一。所谓“两国方案”，是指建立以1967年边界为基础、以东耶路撒冷为首都、享有完全主权的独立的巴勒斯坦国，从根本上实现巴勒斯坦与以色列和平共存，实现中东地区持久和平。卡塔尔哈马德·本·哈利法大学公共政策教授诺曼此前在该国半岛电视台网站上发文称，两国的概念可以追溯到1947年联合国关于巴勒斯坦分治的第181号决议，该决议提议将英国托管的巴勒斯坦地区划分为独立的犹太国家和阿拉伯国家。联合国新闻网表示，这一决议奠定了“两国方案”的框架基础。“1993年的《奥斯陆协议》是‘两国方案’的一个里程碑。”诺曼介绍说，根据该协议，以色列和巴勒斯坦解放组织（巴解组织）相互承认，并承诺在1999年5月之前建立一个独立的巴勒斯坦国。这让巴勒斯坦民族权力机构得以诞生，并为未来的核心问题谈判设定了框架。

“‘两国方案’为何难以落实？”据《纽约时报》等媒体报道，该方案落地主要面临4项挑战，其中之一就是耶路撒冷问题。根据“两国方案”，巴勒斯坦以东耶路撒冷为首都，但1967年第三次中东战争后，以色列占领东耶路撒冷并宣布整个耶路撒冷为以色列“永久首都”。

《纽约时报》的报道显示，其他影响“两国方案”落实的因素还包括边界问题、巴勒斯坦人的回归权问题，以及巴以双方的安全问题。虽然“两国方案”规定了巴以的边界线，但以色列在约旦河西岸的沿线和内部修建了很多设施，造成了事实上的边界。此外，以色列在约旦河西岸地区不断修建定居点，这导致未来的巴勒斯坦国国土被侵占并被分割成不连续的小块。

1948年第一次中东战争期间，大量巴勒斯坦人逃离或被驱逐出家园，而他们家园所在地区现在被以色列控制。这些人及其后代多达数百万人，他们拥有返回家园的权利，但以色列却认为如果这些人真的回归故乡，会对以造成冲击。此外，对巴勒斯坦人来说，安全意味着结束以色列的军事占领，而对以色列人来说，这意味着避免像巴勒斯坦伊斯兰抵抗运动（哈马斯）这样的组织控制约旦河西岸地区。以色列据此希望继续保持在该地区的驻军。

在调停巴以冲突的过程中，美国也被指政治意愿降低并偏袒以色列。根据美国智库布鲁金斯学会2018年发表的文章，过去几十年来，美国调停的重点首先是安抚以色列，其次是要求巴勒斯坦作出改变。然而，不对较强一方施加压力，而对较弱一方设置更高门槛，华盛顿实际上没有发挥应有的调解作用。美国智库外交关系协会网站2023年发表的文章称，自1970年以来，美国作为联合国安理会常任理事国，曾数十次动用否决权阻止谴责以色列的决议草案通过。特朗普政府在各种问题上选择站在以色列一边，打破了美国几十年来在谈判中充当“中立调解人”的政策。美国驻以色列大使近期称，在当前形势下，美国不再“全力”支持巴勒斯坦建国。在纽约联合国总部举行的和平解决巴勒斯坦问题和落实“两国方案”高级别国际会议结束后，美国宣布对巴勒斯坦民族权力机构官员和巴解组织成员发起制裁。

澳大利亚迪肯大学中东问题学者托马斯今年6月在澳“对话”新闻网上发文称，近年来，导致“两国方案”动力不足的一个重要原因是落实该方案的政治意愿已经消退，其中一个例子就是几个阿拉伯国家在以色列没有承诺实施“两国方案”的前提下，同意与以色列实现关系正常化。托马斯强调说，现在要实施该方案，首先也是最重要的是在加沙地带实现持久停火。

“还有其他解决办法吗？”

“还有其他解决办法吗？”据《纽约时报》报道，其实，除了“两国方案”外，一些学者和政治人士也提出了“一国方案”。

所谓“一国方案”存在多个版本，其中之一是在一个既不是犹太人也不是巴勒斯坦人的国家里给予所有人平等的权利。在这个国家，不管是犹太人还是阿拉伯人都不会占明显多数。对该方案持怀疑态度的人担心，这可能会导致“这个国家”内部不稳定，甚至再次爆发战争。另一种版本是由以色列极右翼人士提出的，即建立一个国家，但通过剥夺巴勒斯坦人的权利来保留以色列的犹太特征。不过，落实“一国方案”各类版本的成本非常高，以至于大多数国家都认为，除了“两国方案”之外，其他方案都是不可接受的。

虽然“两国方案”是国际社会广泛支持的巴以冲突的政治解决方案，但并非所有国家和政治力量都支持这一方案。落实该方案，不仅意味着要承认巴勒斯坦国，还意味着承认以色列。托马斯的文章显示，现在还有28个国家不承认以色列。据英国广播公司今年8月1日报道，联合国193个会员国中已有147国承认巴勒斯坦国。自上世纪90年代中期以来，美国一直承认巴勒斯坦民族权力机构，但尚未承认巴勒斯坦为一个国家。几位美国总统曾表达对最终建立巴勒斯坦国的支持，但其中不包括特朗普。在其任内，美国政策明显偏向以色列。

以色列总理内塔尼亚胡多次公开表态，反对“两国方案”。7月29日，以外长萨尔在记者会上表示，现在建立一个巴勒斯坦国就等于建立一个“哈马斯国家”和“圣战国家”，“这根本不可能发生”。据澳“对话”新闻网报道，以色列近期批准了无限期占领加沙部分地区的计划以及在约旦河西岸地区扩大定居点的计划。在东耶路撒冷和约旦河西岸地区，以色列定居者的总人口超过70万。此外，伊朗塔斯尼姆通讯社8月2日称，伊朗伊斯兰革命卫队反对“两国方案”，反对“犹太复国主义政权”与主权巴勒斯坦国并存。

目前正在考虑承认巴勒斯坦国的加拿大等国已经明确表示，哈马斯不能在未来巴勒斯坦国的治理中发挥任何作用。巴勒斯坦总理兼外长穆罕默德·穆斯塔法日前重申，哈马斯必须解除武装，把对加沙的控制交给巴勒斯坦民族权力机构。然而，哈马斯8月2日发声明称，该组织不会解除武装，直至建立一个独立、拥有完全主权的巴勒斯坦国。“对话”新闻网称，虽然反对哈马斯的声音在加沙民众中变得越来越大，但民意调查显示，领导巴勒斯坦民族权力机构的巴勒斯坦民族解放运动（法塔赫），支持率甚至低于哈马斯，平均为21%。

英国《卫报》今年7月30日称，联合国和平解决巴勒斯坦问题和落实“两国方案”高级别国际会议开始前，法国总统马克龙收到了来自巴勒斯坦总统阿巴斯的一封信。阿巴斯在信中做出了一系列让步，包括巴勒斯坦民族权力机构承诺一年内在包括东耶路撒冷在内的所有被占地区举行总统选举。

“再次获得动力，有成功的机会吗？”

托马斯表示，此前，随着加沙冲突愈演愈烈，“两国方案”被认为“已经死亡”，而现在随着一些西方国家立场的转变，该方案又显示出了生命的迹象。“‘两国方案’再次获得动力，它有成功的机会吗？”对此，托马斯认为，虽然有很多因素导致该方案的落地极为困难，但也并非没有可能。上世纪90年代，北爱尔兰问题各方就通过签署和平以及权力分享协议，结束了几十年的冲突。

诺曼也认为，虽然“两国方案”面临诸多棘手问题，但这些问题并非无法解决。他举例说，南非种族隔离问题通过妥协和对话找到了解决办法。为了推动“两国方案”取得进展，诺曼提出了几项建议，包括保持承认巴勒斯坦国的势头；在以色列国内巩固对“两国方案”的支持；哈马斯此前表示愿意加入巴解组织，在加沙地带和约旦河西岸地区组建一个统一的政府，这一点必须得到巩固，巴勒斯坦民族权力机构必须提出一个全面和包容的治理改革计划；以色列定居点必须被拆除；国际社会推动实施“两国方案”的政治意愿需要加强，走可行的和可持续的和平道路，这意味着要超越加沙停火这一目标，转而开始一个更具变革性的进程。

据《环球时报》驻以色列特约记者观察，总体上，以色列城市和世俗人群以及中左翼人士倾向于支持“两国方案”。 他们认为，维持以色列的“犹太、民主”性质并保障国家安全的前提，是建立一个与以色列共存的巴勒斯坦国。在本轮巴以冲突爆发之后，他们多次主张“两国方案”是解决当前危机的长远出路。然而，这一声音在以色列舆论中并不占据主流。据《耶路撒冷邮报》报道，美国皮尤研究中心今年2月到3月所做调查显示，以色列民众对“两国方案”的支持率创下新低，只有21%的人认为以色列和巴勒斯坦国和平共处是可能的。

英国利物浦大学政治系研究员欧文今年5月在“对话”新闻网上发文，通过对多项民调结果进行分析阐述如何能更有效地落实“两国方案”。他表示，巴勒斯坦社会和经济进步研究所于去年3月在“认真谈判”的前提下提出了“两国方案”的问题，得到了72.5%受访者的积极回应。这与2023年12月巴勒斯坦政策和调查研究中心公布的调查结果形成鲜明对比。当时在没有提出“认真谈判”的情况下，只有34%的巴勒斯坦人支持“两国方案”。显然，“认真谈判”是关键。

此外，欧文通过对比其他民调发现，在安全得到保障的情况下，巴以民众接受“两国方案”的比例会明显增加，因此如果在未来的谈判中重视这一点，“两国方案”可能取得成功。“落实‘两国方案’，要将所有可能使其成功的因素结合起来。”欧文还强调，在谈判中，更重要的是要知道双方的“红线”在哪里。此前北爱尔兰在调查与和平协议相关的问题时，对此尤为看重。

【环球时报驻以色列特约记者 张灏 环球时报驻阿联酋特派记者 任皓宇 环球时报特约记者 李静】