周玉渊：白宫对非新政的本质是“美国优先”

非洲并非美国的战略优先地区，美国现政府轻视非洲也为人熟知。然而，近期美国似乎在有意修正外界对“华盛顿忽视非洲”的印象。白宫非洲事务高级顾问马萨德·布洛斯刚刚结束对利比亚、阿尔及利亚等国的访问；7月9日，美非“迷你峰会”在白宫召开，虽然只有利比里亚等5个非洲国家的总统获邀参加；6月27日，刚果（金）与卢旺达在华盛顿达成和平协议。在对外援助大幅削减的背景下，华盛顿对非洲政策似乎正在转向一种更具交易色彩的形式，“贸易而非援助”是这一政策转变的集中体现，这也与特朗普第一任期时提出的“繁荣非洲”理念吻合。只是，美国对非新政真的会为非洲带来繁荣吗？

美国对非政策的转向，是实实在在的。这与布洛斯有重要关系。他是黎巴嫩裔美国商人，一个更突出的标签则是，他也是特朗普女儿蒂芙尼的公公。布洛斯担任总统中东和阿拉伯事务高级顾问，同时也是白宫非洲事务高级顾问，俨然成为特朗普政府非洲政策的重要操盘手。自今年4月就职并前往非洲大湖地区调停开始，布洛斯的曝光度与日俱增。刚刚结束的利比亚之行，布洛斯促成一项具体成果，即美利两国公司达成2.35亿美元的基础设施建设协议。

这种以商业为核心的合作路径，是布洛斯在非洲事务中的行动策略，也与美国对非新政的导向形成呼应。“美国希望更多地关注商业，而不是慈善。”今年5月，在科特迪瓦阿比让，美国国务院非洲事务局高级官员特洛伊·菲特尔这样介绍华盛顿对非新政。到了7月的美非“迷你峰会”上，特朗普明确提出美对非政策“新理念”，即“贸易而非援助”。

这并非新提法。自2009年中国超过美国成为非洲最大贸易国后，非洲的贸易伙伴关系开始发生结构性变化，中国在非经济影响不断扩大。为此，自奥巴马政府以来，美国历届政府均提出要加强对非贸易和投资。然而，这并没有改变美国在非洲经济影响下降的趋势。美国自非洲的进口从2005年的680亿美元下降至2023年的400亿美元，美国在非洲出口总额中的占比从36%下降至6%。

美对非洲再提“贸易而非援助”，是在为华盛顿不再承担国际援助责任编织政治话术。援助是道义，贸易和投资是生意。在这两者之间，特朗普政府毫不犹豫选择了后者，这也符合其交易主义的风格。

而且，这也有助于打造特朗普的非洲政策遗产。商业利益是美对非新政的主要驱动力。据悉，特朗普计划年底在联大期间举行更大规模的美非领导人峰会，并有意将之更名为商业峰会，以此打造有别于民主党的政治遗产。此外，特朗普毫不掩饰对非洲资源尤其是关键矿产资源的关注。特朗普政府6月促成了刚果（金）与卢旺达的和平协议，通过“资源换安全”模式，换来在刚果（金）关键矿产上的主动权。

许多分析人士担忧，美国对非新政带给非洲的，极有可能是灾难。第一，对非洲国家加征关税是对“贸易而非援助”政策的最大讽刺。这一行为不仅违反了世界贸易组织及其各项协议关于对发展中国家和不发达国家的特殊与差异待遇条款，也违背了美国自身的《非洲增长与机遇法案》。这将形成对非洲的双重打击：援助缺口加剧财政困难，关税增加则会使非洲出口国的经济和产业遭受重创。

第二，美国对非新政是基于“美国优先”而不是非洲需求。非洲国家真正需要的是通过平等互利的贸易投资伙伴关系，摆脱援助依赖，实现自主发展。

第三，美国对非新政在提升美非贸易投资合作水平上效果有限。短期内，美非在资源等领域可能会经历蜜月期，“资源换安全”的模式也可能在其他国家复制。然而，长远看，其效果和影响有限。牛津经济研究院非洲区经济学家费斯特就说：“当然不能两全其美。美国会在得到自己想要的东西（很可能是关键矿产）后，把非洲抛在身后。”并且，美国国内矿产等产业空心化问题严重，这会弱化其新能源政策，使其对关键矿产的需求难以持续。更重要的是，美国对非投资由私营部门主导，遵循的是市场需求和“风险—收益”逻辑，这意味着美国很难在非洲关键矿产领域有很大突破。

很明显，华盛顿在支持非洲发展上的建设性作用注定有限，但其政策的不确定性却很可能给非洲国家带来严重后果。如何应对这一风险、维护本国的发展权和国际尊严，才是非洲国家需要认真思考的重要问题。（作者是上海国际问题研究院西亚非洲研究中心副主任、研究员）