环球圆桌对话：欧盟反胁迫工具为何被弃用

*编者按：*在欧盟于近日与美国达成不平等关税贸易协议后，来自欧盟国家内部的批评声不绝于耳。很多人质疑，欧盟为何不对美国启动贸易反胁迫工具？本期“环球圆桌对话”邀请三位学者就相关话题展开讨论。

*张健：*中国现代国际关系研究院副院长、研究员

*高健：*上海外国语大学中英人文交流研究中心主任

*丁纯：*复旦大学欧洲问题研究中心主任、欧盟让·莫内讲席教授

反胁迫工具用与不用，都将加深内部矛盾

张健

欧盟的反胁迫工具于2021年提出，2023年正式生效，被称为欧盟的贸易“火箭筒”或“核选项”，以形容其威力。相比欧盟其他贸易救济措施，反胁迫工具的确是一项威力强大的工具。

一是启动相对容易。欧盟委员会在这方面有较大的自主权，不论是否有企业或成员国申诉受到第三国的经济胁迫，欧盟委员会都可以根据自身的判断做出决定是否援引该工具。

二是门槛相对较低。欧盟对第三国实施经济制裁，比如制裁俄罗斯，需要所有成员国的一致同意。但反胁迫工具的启用只需要特定多数同意，即只需要15个成员国同意，且这些成员国代表了欧盟人口的65%即可。也就是说，从理论上讲，反胁迫工具相对受到成员国内部分歧的影响和制约较少。

三是手段选择多样。反胁迫工具给予了欧盟委员会范围广泛的政策选择，以利用其选择最有效的方式应对第三方胁迫，包括对知识产权和外国直接投资的限制，对参与欧盟公共采购的限制，加强检验检疫等等。

可欧盟的反胁迫工具自正式生效以来，从未动用。美国特朗普政府的对欧政策完全符合欧盟对“胁迫”的认定，华盛顿单方面对欧盟加征10%的普遍性关税，对欧盟汽车加征25%的关税，对欧盟钢铝产品加征50%的关税，甚至还威胁加征30%的普遍性关税。如果连这些都算不上是胁迫，那欧盟费尽心力制定的反胁迫工具就纯粹是毫无意义了。正因如此，欧盟内部多次放话称，准备动用反胁迫工具，特别是法国，更为积极。但结果是欧盟放弃了这一本为应对类似事件而专门设立的政策工具，转而大幅让步，与美国签订了一项对欧盟来说明显不平等、不公平的贸易协议。欧盟绝大多数对美出口商品将面临15%的关税，且欧盟钢铝产品关税仍是50%，欧盟承诺在未来3年间，向美国购买价值7500亿美元的液化天然气、石油与核燃料。欧盟还将对美国加码投资6000亿美元，以及购买数千亿美元的军事装备。而美国仅仅只是将此前威胁的30%的关税降为15%而已。

欧盟的反胁迫工具为何从威慑沦为摆设？一方面，反胁迫工具的设计与现实脱节。哪个国家能“胁迫”欧盟？肯定是大国，小国即使有一些欧盟认定的胁迫性行为，欧盟也有足够多的政策工具去应对。事实上，欧盟设立反胁迫工具的初衷，是应对特朗普第一任期时多次对欧盟实施的贸易和金融制裁。但现实是，反胁迫工具的使用可能导致大国之间爆发贸易战，欧盟经济对外依赖较大，大规模的贸易战是欧盟无法承受的。且大国之间除了贸易，还存在其他问题。欧盟在安全、科技、金融等领域对美国的依赖太大，在应对美国的经济胁迫时，欧盟还必须考虑如何将美国留在北约、如何让美国援助乌克兰等问题。反胁迫工具解决不了这些问题。欧盟过去也曾针对美国出台“阻断法令”等政策工具，但都不了了之。

另一方面，反胁迫工具的用与不用，都将加深欧盟内部分歧和矛盾，甚至动摇欧盟根基。欧盟成员国的利益分歧一直存在，近年来在俄乌冲突等多重危机的冲击下加速分化，德、法、意等大国之间更是如此，比如在美国的贸易霸凌问题上，意大利主张妥协，法国主张强硬，德国居中但更倾向意大利的立场，波兰等中东欧和北欧国家则大多倾向妥协让步。在这种情况下，欧盟委员会必须要做一个总体的评估，即启用反胁迫工具可能难以获得特定多数的支持，即使勉强启用了，后果也难以预料。但欧盟委员会决定不启用反胁迫工具，向美国让步的行为也招致了欧盟内部的反弹，特别是法国指责欧盟委员会主席冯德莱恩向美国“投降”。

因此，欧盟反胁迫工具在该用的时候不用，严重挫伤了这一工具的严肃性，也损害了欧盟国际形象，这可能注定了该工具被束之高阁的命运。

超国家治理模式，欧盟路在何方？

高健

在上个世纪90年代的世界政治版图中，作为超国家政治主体，欧盟是一个独特的存在。欧盟的超国家治理模式，一度被国际学界解读为“人类政治生活的伟大发明”，甚至被视为人类文明进步的象征。考虑到欧洲在现代历史上直接引发了两次世界战争，一个倡导和平团结的欧盟的确可以激发关于人类政治实践的想象空间。然而，时至今日，欧盟日益凸显的综合危机使我们有理由怀疑，想象的共同体毕竟是一种虚构的存在。

欧盟始终未能蜕变为一个完全意义上的统一政治实体。欧盟决策过程始终表现为复杂的政府间博弈，重大议题常须成员国全体一致通过。布鲁塞尔的权威始终被各成员国的意志所制约，尤其在敏感的外交与安全领域，国家主权的藩篱依然坚固。在关乎存亡的军事安全领域，欧盟的脆弱性暴露无遗。其集体防御的基石牢牢嵌套在北约架构之内，欧洲内部防务整合步履维艰，成员国在军费投入、装备兼容性与战略文化等议题上矛盾难以调和，所谓欧洲战略自主，与“欧洲军”一样只存在于美好的愿景之中。

欧盟的脆弱性，深植于成员国经济发展水平的差异化与彼此矛盾的地缘政治诉求。二十世纪初，欧盟极速东扩直接加剧了欧盟内部东西经济发展不平衡的根本矛盾。欧洲市场虽然形式统一，但西欧占据高端制造与服务业价值链顶端，东欧沦为廉价代工基地，人员西迁引发的“人才流失”使东欧陷入发展陷阱，这种经济地理的断层线，成为欧盟内部最顽固的撕裂带。基于不同的现实需要与历史经验，欧洲各国在地缘政治领域的诉求存在根本矛盾，这一特点在俄乌冲突中体现的淋漓尽致。

不同战略诉求形成的强大离心力使欧盟难以形成统一有力的地缘战略合力。在重大决策机制中，欧盟内小国凭借“全体一致”原则获得超比例权力，形成独特的“大国困境”。大国如德法虽贡献欧盟预算的40%，却常在关键决策中被小国联盟掣肘。这种“小国绑架”现象暴露了欧盟决策机制的致命软肋，也成为阻碍欧盟出台统一政策的体制枷锁。与三十年前相比，核心成员国的现实政治影响力日渐式微，这是欧盟出现决策体制危机的重要原因。尤其是经济疲软直接导致德法在欧盟预算谈判决策机制中的话语权日渐萎缩。

文化认同是任何政治实体内部最为深长久远的内在凝聚力，而欧盟的文化拼图从未真正融合。欧盟自诩拥有丰富的多元文化资源，但这一因素恰恰导致了成员国之间的文化价值鸿沟与政治文化对抗意识。基于不同的宗教文化背景，成员国在文化身份、个人权利、社会治理模式、社会法制体系等一系列问题上矛盾重重，这种多元性导致“欧洲认同”始终薄弱，民调显示仅45%民众自认“欧洲人优先”。根本原因在于，欧洲文明信仰体系与智慧形态的主要特征是一神教模式，具有强烈的排他性原则与对抗性意识。欧盟内部成员国之间在形式上倡导地位平等与决策机制民主化，但是种族优越论与西方文明中心论的幽灵始终潜存于欧盟决策机制的诸多方面。

必须指出，欧盟对来自美国的军事盘剥与贸易索求基本没有抵抗力，因为欧盟无法想象一个失去美国主导的世界。在收割欧洲以求缓解国内经济困境这一问题上，拜登与特朗普没有根本区别。欧盟的超国家治理模式路在何方？这个问题未来有可能变为这一治理模式还能走多远？欧盟的未来在于能否重构内部平衡机制，在多元与团结之间找到新的黏合剂。理论家都明白这个道理，可是世界格局的发展与欧洲右翼政治势力并不打算给欧洲这个机会。“碎片化的欧洲”或许是即将到来的未来。

“多元一体”理念面临结构性困境

丁纯

美欧新贸易协议不久前签署，如同一面棱镜，折射出欧盟内部复杂的利益光谱与观念分歧。

根据协议，美国对欧盟大部分商品征收15%的进口关税，欧盟则承诺3年内向美采购7500亿美元能源产品、额外投资6000亿美元，并将美国进口汽车关税降至2.5%，同时豁免飞机、半导体等关键行业关税。这一协议在欧盟成员国中引发的反应大相径庭，从经济领域的利益博弈延伸至外交与安全的深层差异，其背后是欧盟一体化进程中“多元一体”理念在百年未有之大变局和变乱交织的当下，所面临的结构性困境。

从经济层面看，成员国对协议的态度首先源于各自经济结构与对美贸易依存度的客观差异。德国、荷兰等出口导向型经济体对美市场依赖较深，汽车、机械制造等核心产业若遭遇更高关税将承受重创，因此其决策者更倾向于将协议视为“两害相权取其轻”的务实选择，认为即便条款存在不公，至少避免了全面贸易战对出口的毁灭性打击。与之相对，法国等国家对美出口依赖度相对较低，因此更关注协议中欧盟让步对自身产业主权的影响。法国总理贝鲁公开批评布鲁塞尔未能利用欧盟作为全球最大单一市场的集体杠杆，损害了欧洲产业的长远利益。这种差异并非主观对立，而是不同经济体在全球化分工中所处位置的客观反映。

经济议题的分歧在安全领域亦有所外溢，成员国的安全认知差异进一步放大了对协议的态度分化。波兰等中东欧国家将美国视为国家安全的“终极保障”，认为在美欧博弈中向美方妥协是维护安全利益的必要代价。波兰明确表示安全利益优先于经济考量。这种立场源于其对地缘安全的现实焦虑。相比之下，法国、西班牙等国家未与俄罗斯接壤，和中东欧成员国对俄罗斯的“素有安全恐惧”相比，安全上对美依赖度较低，因此更倡导“战略自主”，更关注和担忧协议可能强化欧洲对美安全依附的风险。

外交层面的分歧则是经济与安全立场的延伸，凸显了成员国对欧盟国际定位的不同期待。支持协议的国家更看重与美国的协调，认为跨大西洋合作是提升欧盟全球影响力的基础；而持保留态度的国家则担忧，若欧盟在重大政策上被视为美国的追随者，将削弱其对全球其他国家的吸引力，进而影响自身国际话语权。对协议的立场态度也跟各自与特朗普政府的关系亲疏有关，意大利即是例证。外交取向的分化，本质上是成员国对欧盟在多极世界中角色定位的认知差异，而这种差异在深陷内忧外患的欧盟成员国间尤显尖锐，大变局下欧盟推进集体行动亦变得愈发困难。

究其制度根源，是欧盟“多元一体”理念面临的结构性困境。在二战后“一体化”引入之初，试图在尊重成员国利益特殊性与多样性的基础上构建统一的超国家治理体系。这种“多元一体” 的设计既是其优势，也暗藏隐患。本质是主张深化和集中欧盟权利的“联邦”，与主张以成员国利益权利为核心的“邦联”的主义之争，容克时代的欧盟在英国“脱欧”后被迫正式承认“多速欧洲”，就是对现实困境的妥协。在百年未有之大变局加速演进的当下，全球力量格局深刻调整，单边主义与多边主义博弈加剧，欧盟成员国在应对外部挑战时，对“多元”与“一体”的权重认知出现显著分化。美欧贸易协议引发的争议，正是这种结构性矛盾的集中爆发，在经济利益与安全需求、短期务实与长期战略的权衡中，成员国对“如何实现多元基础上的一体”产生了根本分歧。

总之，欧盟各国之间的态度差异，已经从经济延伸至安全、外交。表面是利益博弈，深层则是一体化理念与制度设计面临的困境。如何在多样性中强化统一性，在变局中找准自身定位，解决难以推进“集体行动”的痼疾，将是欧盟未来发展的关键命题。而这一过程的走向，不仅关乎欧盟自身的命运，也将对全球格局产生深远影响。