蓝庆新、杨鹏辉：海南封关——一场制度型开放的新尝试

“封关不是封岛，而是进一步扩大开放。”日前国务院新闻办公室对海南全岛封关的表述，成为不少外媒的头条标题。今年12月18日，海南将正式启动全岛封关运作，这意味着中国第一个、也是目前唯一一个省级自贸港将完成从“试验区”到“运行区”的历史性跨越。

相比2021年横琴粤澳深度合作区“一线放开、二线管住”的封关模式，此次海南“全域封关”不仅是空间尺度的放大，更是中国对外开放逻辑的系统性升级。

横琴封关运作，是中国在完善区域一体化机制上的一次探索。通过“分线管理”，“横琴模式”促进了澳门与横琴间生产要素流通，同时将澳门自由港政策的“外溢效应”控制在特定区域。这不仅为“一国两制”实践提供了新的制度接口，为大湾区内部规则衔接提供了测试环境，也为更大范围制度创新积累了经验。当政策的实验对象从一岛、一湾扩展至面积3.39万平方公里的海南时，对“中国与世界如何有效衔接”的探索也更上了一层楼。

海南封关运作是中国省域级别的对外开放深化实践。从面积上看，海南是横琴的320倍；从功能和定位上看，海南被赋予了“国内国际双循环交汇点”的国家角色。海南封关也将在横琴模式的基础上迭代升级：在政策纵深上，横琴的“零关税”商品采取“一负三正”清单管理，海南则由进口征税商品目录取代此前的“零关税”商品正面清单，覆盖面由21%跃升至74%。在税制结构上，横琴仍保留增值税、消费税叠加模式，海南则将分步实施零关税、低税率、简税制的安排。在要素流动上，海南对85国人员实施入境免签，建设多功能自由贸易账户体系，并计划试点跨境资产管理业务。在产业联动上，横琴主要服务澳门当地产业，海南则聚焦旅游业、现代服务业、高新技术产业、热带特色高效农业四大主导产业，面向全球市场补链延链。

回望改革开放的历史进程，1978年至2001年中国以关税减让促进了商品的全球自由流动；2001年至2020年，加入世界贸易组织（WTO）及设立自贸试验区，开放的重点转向了规则层面的接轨与融合；2020年至今，以海南自由贸易港建设为起点，中国对外开放更加注重制度的集成与创新。

海南封关，标志着中国探索“制度型开放”迈出重要一步。一是为全国提供“全域封关”的实践模板。要实现封关，海南必须同时解决“一线彻底放开”与“二线精准管住”的张力，涉及海关、税务、金融等数十个部委的系统重构，64项工作任务、31项工程项目、27项压力测试正同步推进。而一旦成功，意味着中国将拥有对省域经济进行“境内关外”管理的完整操作系统，未来可在长三角、京津冀等条件成熟区域推广复制。

二是为区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）提供制度检验与评估的重要平台。海南封关后，服务贸易领域将对境外提供者给予“完全国民待遇”，并主动对接CPTPP的数字贸易、环境、竞争中性条款，为中国是否、如何加入更高标准的多边贸易协定提供先行评价。

三是为构建“双循环”新发展格局提供关键实体链接点。海南将深度利用国内国际双循环的格局优势，有效引导海外消费、医疗旅游等资源回流。同时，借助货物增值达30%即可享受免关税进入内地的政策利好，积极吸引全球企业在海南布局“离岸+在岸”双轨并行的产业链体系，进而打造出“全球采购、国内分销”的国际贸易新通道。

封关只是海南自贸港建设的“成形起势”，下一步还需在法治、税制等领域持续深化改革。如何避免“政策洼地”变为“税收套利天堂”？如何平衡“高度开放”与“风险防控”？只有妥善解决了这些问题，才能让海南从“政策特区”真正成长为“制度高地”。     

40年前，兴办深圳经济特区解决了中国“如何搞开放”的问题；20年前，加入WTO解决了中国“如何融入世界”的问题。今天，从横琴的试水到海南的全面深化，中国对外开放的每一次跨越与升级，都是对全球信任和期待的积极回应与坚定确认。（作者分别是对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授，国际经济贸易学院博士生）