【环时深度】美国“基建承诺”为何一再落空？

【环球时报驻美国特约记者 戴润芝 环球时报记者 李萌 李迅典】编者的话：美国得克萨斯州本月早些时候发生严重洪灾，引爆美国各界关于预警缺失、岗位空缺、基建不完善等问题的批评。此后，美国20个州起诉特朗普政府，控诉其非法叫停美国防洪相关基建项目。今年3月，美国土木工程师协会给美国的基建设施总体表现评为“不上不下”的C级，其中雨洪管理更是只拿到D级的评级。在美国国内基建面临资金不足、激烈党争、缺乏长期战略规划等结构性困境的背景下，美国今年5月还宣称与非洲开展“商业外交”，并将借助私营部门力量推进非洲基建列为关键行动之一。有美国智库反思称，私人资本无法独自完成“构建全球基础设施未来”这一重大任务。接受《环球时报》记者采访的专家也一致认为，美国的全球基建承诺更多是出于外交和政治目的，难以真正落实。

美国基建评级为C，已是近30年来最高

今年3月，美国土木工程师协会给美国基础设施总体表现的评级为C，虽然表现较为平庸，但这已经是该机构自1998年开始为美国基建评级以来所给出的最高评级了。报告显示，美国在港口和铁路方面取得了最高评级，分别是B和B-，但在雨洪管理、交通、能源、航空等方面仍徘徊在D级附近。

具体来看，这份报告评估称，美国目前大约有39%的主要道路处于“差”或“一般”状态，美国近一半的桥梁处于“一般”状态，大约有7%的桥梁存在结构性缺陷。其他老化的系统，例如基于上世纪60至80年代技术的空中交通管制设备以及人手严重不足的防灾和供水系统，都对民众的生命安全构成了严重风险。

对于这份报告提出的问题，《环球时报》驻美国特约记者深有体会。在纽约和洛杉矶等美国大城市市中心，几乎很难找到一个街区的马路是完整的。通常路上每隔几米就会出现各种各样修补的痕迹和未修补的坑洼。上周一，纽约附近遭遇突发暴雨，纽约市多个地铁站和街道被半人深的水淹没，反映出城市下水道系统存在很大问题。在新泽西州还有两人因汽车被冲进溪流而丧命。

得克萨斯州等州近期遭遇的严重洪灾是美国基建问题的一次大爆发。7月16日，美国20个州起诉联邦紧急事务管理局，质疑美国总统特朗普及其政府取消了一项长期运行的拨款项目，该项目旨在帮助社区防范自然灾害造成的破坏。诉讼称，特朗普政府于今年4月宣布终止“建设有韧性基础设施与社区”项目。尽管美国国会已经拨款，但联邦紧急事务管理局仍取消了部分已启动的项目，并拒绝批准新项目。

北京大学国际关系学院长聘正教授王栋接受《环球时报》记者采访时表示，特朗普总统再次上台后，对前任政府的基建项目造成不小的负面冲击，比如加州高铁项目就是一个典型案例。7月16日，特朗普宣布取消对加州高铁项目的联邦资金支持，撤回了奥巴马、拜登政府承诺的40亿美元拨款。这一举措使该项目推进难度大增，原本就因进度延期、预算超标而艰难推进的加州高铁项目，失去联邦资金后，未来的走向将更加不确定。

尽管如此，对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授蓝庆新对《环球时报》记者分析说，特朗普未来仍会部分延续拜登政府时期“硬基建”的项目思路，继续强调基础设施对美国竞争力的重要性，在与制造业直接相关的基建上继续投入，还会推动更多传统化石能源项目，比如扩建管道、炼油厂、港口等。很明显，特朗普政府会进一步削弱拜登政府重视的清洁能源项目，以及各类“社会公平导向”基础设施建设，改为更强调政府与社会资本合作模式，持续削减联邦政府直接投入，强调私营部门投入。

谁来掏钱是最大的问题

美国基建为何存在这么多问题？以纽约为例，该市是美国最大的城市，其面临的窘况也反映了美国基建的结构性困境。据《纽约时报》报道，纽约市地铁系统已有一个多世纪的历史，当下每天运送乘客超百万人次，长期存在基建跟不上时代需求的问题。比如，很多纽约市地铁的信号系统还在用1930年的技术，不少线路判断地铁列车大致行驶到什么位置仍需依赖员工用笔记录以及手动推摇杆。统筹纽约市公共交通网络的管理机构纽约大都会运输署表示，改善纽约地下管道和地铁隧道需要几十年的时间。下水道项目预计耗费300亿美元，而年度预算只有10亿美元。

想解决这一难题，第一个问题就是决定谁来掏钱。在美国，实施较大规模的工程需要联邦、州、地方以及私人资金的共同投入，而现实情况并非各个资金来源相辅相成，反而会出现相互排斥的情况。美国智库税务基金会援引美国国会预算办公室的分析刊文称，联邦政府的支出往往会排挤或抑制州、地方和私人的投资，从而削弱联邦投资的效果，导致联邦每投资1美元，各州、地方和私人的投资就减少约0.33美元。此外，联邦投资的回报大约只有私人投资回报的一半。美国国情决定了政府投资不能迅速解决基建问题，反而会引发与地方政府及私人资本之间的复杂反应。但过度依靠私有资本也无法解决基建问题。英国伦敦玛丽女王大学政治经济学教授李·琼斯对英国《金融时报》表示，只靠私企带不来美国希望的“基础设施革命”。从1985年到2016年，美国公共事业民营化项目交付了498个，总价值1164亿美元。而据美国土木工程师协会估计，美国需要10年内支出2.9万亿美元才能将基建总体表现改善到B级。

第二个问题是党争，典型的例子就是特朗普政府今年推翻了多项拜登政府时期的清洁能源计划。2022年的《通胀削减法案》中有约3700亿美元用于清洁能源和应对气候变化的项目，而特朗普上台之后迅速宣布国家进入“能源紧急状态”，并开始加快化石燃料项目建设，还通过贸易和外交压力迫使日本、韩国等国与美国签订长期液化天然气协议。

大型基建项目需要长期的政治和资金投入，而美国联邦政府和州政府分权明显，各级政府的执行分支和立法分支有时会被不同党派把持，这些因素导致大型基建项目难以实施。以高铁为例，部分共和党政客、相关游说集团（如航空公司和石油公司等）长期反对美国建设高铁，佛罗里达州前州长里克·斯科特就曾叫停由联邦政府资助的在佛州坦帕和奥兰多之间建造高铁的项目。加州政府2008年提出将建设一条连接旧金山和洛杉矶的高铁项目，耗资约330亿美元，原本预计2020年完工。然而截至目前，该项目耗费了近150亿美元，却连轨道还没铺设。据美国交通部估测，该项目的预算最终可能会膨胀至1350亿美元。特朗普政府上周宣布终止联邦政府对加州高铁项目的资金，此举引起了加州方面的诉讼。

第三个问题是缺乏稳定长期的战略规划和执行力。尽管美国本国基础设施存在诸多问题，但其曾多次作出为发展中国家建设基础设施的承诺。2013年，时任美国总统奥巴马发起“电力非洲”计划，旨在为非洲数千万户家庭提供电力。据美国彭博社今年2月报道，特朗普政府终止了该项目。2022年，七国集团（G7）宣布建立全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）合作机制，旨在汇集政府资金、私营资本与多边开发银行资源以支持发展中国家的基础设施项目，该倡议被描述为“抗衡中国共建‘一带一路’倡议的地缘政治工具”。在2024年G7峰会结束时，相关各方又重申了对该倡议的承诺，称其目标是2027年前筹集6000亿美元的私人投资。然而，截至目前，该倡议的具体清单仍不明朗，相关进展也未被报道。上周，特朗普威胁对非洲诸国施加关税也让这一倡议的未来变得更加渺茫。

非洲项目缺乏具体方案和长期规划

值得注意的是，对于一些核心海外基建项目，特朗普政府尚未表露出削减项目经费的意愿。比如，将刚果（金）和赞比亚的铜矿带与安哥拉大西洋港口洛比托相连接的“关键矿产高速路”——洛比托走廊，虽然为其提供资金的美国国际开发署（USAID，今年7月1日已关闭）大部分项目资金被冻结，但美国国际开发金融公司上个月承诺为该项目提供5亿美元的贷款。项目第一阶段计划翻新一条1300公里长的铁路，穿过安哥拉、深入刚果（金）的采矿中心地带；第二阶段是将仅次于刚果（金）的非洲第二大铜矿生产国赞比亚与安哥拉的洛比托用铁路连接起来。据路透社报道，考虑到该项目的性质是“对抗中国”，特朗普政府尚未打算削减该项目的经费。

不过，据《非洲商业》本月早些时候报道，虽然当下洛比托走廊的安哥拉部分已逐步投入运营，一些矿产试点运输已经开始定期抵达洛比托，但还有一系列障碍亟待克服。首先，确保资金充足是一大挑战，走廊途经地区接入国际金融市场的能力仍然很有限。其次，在基础设施方面，相关方正着力改造通往刚果（金）和赞比亚的铁路线路，这两国境内的铁路状况十分堪忧，要在复杂地形、陈旧网络和不同轨距设备条件下升级、建设和维护基础设施绝非易事。再有，有效治理至关重要，尤其该项目横跨多国，各国监管框架、政治重点和行政能力各不相同，需要建立清晰、可执行的监督机制。最后，该项目涉及各国政府、区域组织、私人投资者和地方社区等众多利益相关方，跨境协调仍是主要障碍。

王栋对《环球时报》记者分析说，特朗普政府声称借助私营部门力量为非洲等地建设基建项目，更多是出于政治目的，难以真正落实，其原因有三。一是美国长期以来对非洲基础设施建设投入不足，缺乏对海外基建项目大规模投入的动力。相比中国基建项目注重与当地需求紧密结合，美国的承诺缺乏具体可行的方案和长期规划。二是美国私营部门参与意愿低。西非国家经济发展水平有限，市场规模较小，基建项目投资回报周期长，而且存在政治不稳定、基础设施配套差、政策法规不健全等问题，投资风险较大，美国私营部门投资兴趣可能不高。此外，与中国企业相比，美国私营部门在基建领域的成本相对较高，在西非市场缺乏价格竞争力。三是美国政府在国内基建情况差、财政赤字高企的背景下，可用于支持海外基建项目的资金十分有限，特朗普政府又奉行“美国优先”政策，会将资源优先服务于国内事务和短期有回报的目标。 

蓝庆新对《环球时报》记者分析说，特朗普政府的战略重心并不在非洲，西半球事务更是特朗普政府的主要关切，而非洲更多起到的是外交宣传作用。他认为，特朗普政府随后可能采取“示范性小项目+外交施压+私营部门带动”的模式，一方面减少对外投入，另一方面试图限制中国在非洲的影响力，而非进行大规模的财政支出。