环球圆桌对话：加强稀土管制，体现负责任大国的担当

*编者按：*近期，围绕我国正式实施的稀土出口管制新规，国际社会讨论不休，一些声音称中国将稀土作为“外交牌”或“战略武器”。那么我国加强稀土管控有哪些思考？稀土新规将如何造福世界？本期“环球圆桌对话”邀请三位学者就相关话题展开讨论。

*王    强：*国家安全战略研究学者

*漆    彤：*武汉大学国际法治研究院教授、副院长

*周城雄：*中国科学院科技战略咨询研究院研究员

可持续发展的必然要求

王强

稀土不是“土”，是元素周期表镧系及钪、钇等17种元素的统称；稀土也是“土”，是大地母亲馈赠的土状金属矿产资源，具有极高的经济价值和战略价值，因其特殊用途和重要性，被誉为“工业维生素”。稀土也并不“稀”，地壳丰度约0.17%，但它是不可再生资源，且提炼加工难度极高。对稀土的开发利用，不仅伴随着中国的工业化进程，更体现着中国对人类可持续发展的认识逐步加深。

在过去的资源发展粗放模式下，中国曾付出了沉重的环境代价。1993年到2013年，中国经济总体保持了8%以上的高速增长，但2013年全国74个重点城市当中，仅有3个城市空气质量达标；长江、黄河、珠江、松花江等国控断面中，劣V类断面比例高达9.0%，水土流失面积占国土面积比例超过30%。

在稀土产业领域，这种情况更为严重。早在20世纪80年代中期，中国稀土产业就靠着全世界1/3的稀土储量，几乎以一己之力支撑起了全球90%的稀土需求。然而，彼时产业提取稀土普遍采用“搬山”式的池浸、堆浸工艺，这类工艺虽然成本低、效率高，但造成的污染十分直接：每生产1吨离子型稀土矿，伴随产生的有毒废料可能多达2000吨。五大主矿区之首的白云鄂博矿区，污染负荷指数PLI平均值一度达2.58，属于重度污染。与此同时，超量、非法开采以及伴生矿利用程度低，导致部分富集矿区储量短短几十年内衰减超过30%。发达国家上百年工业化中分阶段出现的环境问题，一时集中出现。这种发展模式无疑是杀鸡取卵，不仅带来高额环境赤字，更是对后世资源权益和发展权益的透支。

面对经济高速增长过程中产生的结构性、复合型严峻生态环境危机，我们果断敲响了事关民族永续发展的生态警钟。党的十六届五中全会正式将建设资源节约型、环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务；进入新时代，“绿水青山就是金山银山”发展理念指明了一条必须加快经济结构调整、转变经济增长方式的新型工业化道路，实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。

在这一战略引领下，中国稀土产业迎来了动能转换的历史机遇。新时代以来，稀土产业领域全行业推动“小、散、乱”向集团化、基地化发展，坚决遏制私挖滥采，大面积推广绿色选冶技术。主矿区全面进行生态修复和污染防治，同时推进资源税、环保税改革，使企业必须为环保成本买单，再配合开采指令性计划与出口配额制度，确保对资源流量的精准闸控。短短十年，行业治理成效已然显现。2023年1月至9月，白云鄂博矿区空气质量有效监测264天，达标天数221天，比例达到历史性的83.7%。2024年国家进一步制定、发布了稀土管理条例，从产业秩序、资源保护、技术创新到国际合作，稀土产业发展有了更为严格的科学与法规依据。

从塞罕坝三代人将荒漠变成林海，到白云鄂博重现蓝天白云，每一个案例背后，都是中国模式对西方“先污染后治理”道路的全面超越，是中国对自身资源可持续利用的庄严承诺，是对全球产业链长期稳定供应的责任担当。

当中国以壮士断腕的勇气和决心调整发展路径时，一些西方政客却固守资源霸权思维，习惯性地将“全球南方”国家的自然资源视为予取予夺的“公共品”，无视它们资源保护与产业升级的正当权利。实践证明，中国提出的“两山”理论，是文明存续方式的主动进化，与西方某些人极力渲染的“资源武器化”根本不在一个维度上。而中国稀土战略转型，体现的不仅是新时代中国的现代化治理能力，更是中华文明的生态智慧。这种智慧如今正重塑全球产业链的可持续基因，为人类文明的绿色发展注入深层动能。

着眼共同安全与发展

漆彤

稀土在新能源、电子信息、国防军工等关键领域的战略价值，与其开发和出口可能引发的资源枯竭、环境破坏以及地缘政治风险挑战是一体两面。中国规范稀土出口，既是保障国家资源安全与全球共同安全的必要手段，也是履行国际责任、推动绿色发展和产业链协同的重要举措，体现了中国作为全球关键矿产重要供应国对标国际标准、提升治理水平的决心和担当。

依法规范稀土出口，是履行防止两用物项和技术扩散的国际义务，确保资源和平利用，维护共同安全的必要之举。稀土相关物项具有“军民两用”属性，既是新能源等民用产业的“维生素”，也是先进军事装备的核心材料，一旦被滥用于杀伤性武器制造，便可能威胁世界的和平与安全。因此，防止此类战略资源被用于破坏国际和平与安全的活动，是各国应尽的国际义务。国际社会在防扩散方面存在若干多边管制架构，如“瓦森纳安排”（WA）涵盖两用技术和军事物项的出口管控，“导弹技术控制机制”（MTCR）专门防止可运载大规模杀伤性武器的导弹及相关设备、软件、技术的扩散，“核供应国集团”（NSG）规范核技术及相关物项的转让出口。这些机制不仅强化了各国的防扩散义务，也为全球资源管理提供了范本。对具有军民两用属性的战略资源进行出口管制，是主权国家维护自身安全和履行国际义务的通行做法。更何况，用中国稀土制作产品，反过来打压中国发展，于情于理都难以接受。作为全球最大的稀土生产国和出口国，中国依法对稀土相关物项实施出口管制，加强全流程监管以确保稀土资源的和平利用，是坚定维护国际共同安全的负责任之举。

依法规范稀土出口，是防止国内资源过度开发、保障国家资源安全、应对地缘政治风险的必要之举。中国长期以来承担了全球稀土供应的主要责任，依法规范出口管制可以有效控制资源外流，确保国家长期资源安全。另一边，各主要资源国近年来均加强了稀土资源的管制，如美国《国防生产法》将稀土列为优先保障物资，欧盟《关键原材料法案》设定本土加工比例强制目标，澳大利亚对稀土项目实施国家安全审查等。中国加强稀土出口管制，不仅符合各国实践惯例，也具有充分的国际法依据。只要措施满足“必要性”条件或“与国内限制措施一同实施”，即可符合《关税与贸易总协定》（GATT）第20条（b）款“保护人、动物或植物的生命与健康”和（g）款“保护可耗竭自然资源”例外规定。因此，没有任何国家可以通过外部胁迫手段，限制或强制中国出口稀土。

依法规范稀土出口，是保护生态环境、推动全球绿色转型与可持续发展的必要之举。作为战略性资源，稀土在采选、冶炼过程中存在的生态环境风险不容忽视，其开发与利用必须平衡经济效益与环境保护，才能真正支撑起全球产业链的长期稳定。通过减少低附加值产品出口、降低资源开发强度，中国稀土产业正实现从“资源透支型”向“环境友好型”的产业结构转型。依法规范稀土出口，不仅符合国内生态环境保护要求，也与联合国可持续发展目标（SDGs）和国际社会有关“环境、社会、治理”（ESG）的监管趋势相一致。同时，中国规范稀土出口，既是推动国内企业转型，也可以推动消费国加速技术创新或建设本土环保产能，促使发达国家承担相应环境责任，改变将污染转嫁“全球南方”国家的传统模式，最终实现全球稀土产业的绿色低碳转型。

中国规范稀土出口，体现了对国际规范、国家治理和全球责任的综合考量。在当前复杂多变的国际环境下，将中国加强资源管理曲解为地缘博弈，是忽视了中国的长远布局和全球治理担当。通过科学平衡安全与发展两大目标，坚持市场化、法治化、国际化原则，中国将推动稀土高效利用和国际共享，为全球资源治理提供创新方案，助力构建起更加公平、可持续的国际资源秩序。

为全球产业链提供更稳定预期

周城雄

规范稀土出口，是中国通过法治化、透明化的治理升级，主动推动稀土产业迈向高质量发展，从而推动全球产业链构筑更可靠、更可持续。

西方一些人所谓“中国垄断稀土供给”的说法，其实是个伪命题。全球稀土的供求关系失衡，根源在于西方国家长期将稀土产业链的污染环节转嫁国外。而走私泛滥、恶意竞争等乱象使全球稀土市场长期处于低效波动状态，影响全球产业链的稳定。

2024年《稀土管理条例》的出台，标志着中国稀土治理进入法治化新阶段。新规通过建立稀土产品追溯信息系统，打造覆盖“开采—冶炼—流通—出口”全链条的“透明之网”，每一批次稀土产品的来源、加工路径和最终用途均需录入系统，确保流向可追溯、用途可核查，精准打击走私、逃税等乱象。这一机制不仅提升了国内产业的合规水平，也为国际用户提供了“可信任的供应链证明”，在源头上杜绝了资源流入非法军事用途的风险，也让国际合作伙伴更清晰地看到中国稀土产业的规范性与稳定性。

“以环境换发展”“以总量换营收”的稀土出口模式，不仅威胁着我国本土生态安全，也会让依赖稀土进口的国家对供应链的长期稳定性产生疑虑：一来过度开采、粗劣精炼会导致资源提前枯竭；二来随着各国环境意识提高，一旦政策收紧或进行环境整治，可能造成产能骤降，引发供应震荡。新规推动的产业升级，核心在于“绿色化”与“集约化”。一方面，中国通过总量调控限制低效产能，淘汰落后工艺，例如要求企业采用无铵开采、循环利用废水等新技术；另一方面，通过税收优惠和政策引导，鼓励企业向稀土高附加值产品（如永磁材料、催化剂）转型。例如，某稀土企业通过技术创新，打造稀土循环全产业链，将废旧电机、磁材边角料、废炉渣等废品萃取提纯，生产出多种稀土材料，并进一步深加工稀土金属材料和钕铁硼强磁系列产品，不仅减少了对自然资源的消耗，还显著降低了生产过程中的碳排放。

可以说，中国稀土的绿色化生产，能够淘汰污染产能、倒逼全球稀土产业链向“绿”发展，推动全球稀土产业链的环境标准提升，为全球绿色经济提供“更清洁的工业血液”。这不仅不是什么“卡世界脖子”，反而是稳定供应链的必要之举。中国早在2011年就着眼于开采与环境保护，从政策层面逐步加强产业规范。数据与案例也表明，规范化管理反而增强了全球产业链的韧性。此外，中国明确表态，管制措施“非为禁止，而为规范”，其核心逻辑是区分“军用”与“民用”，防范其危害国际安全，充分考虑各国在民用领域的合理需求。

此外，中国还主动建立“绿色通道”机制，对符合资质的海外企业加快审批流程，并在中美、中欧等关键贸易关系中灵活实施“临时许可”。简言之，规范化的出口管制并非“单方面设限”，而是通过明确的规则和高效的执行，减少国际市场的不确定性。

中国在稀土加工技术上的突破，也为全球合作伙伴提供了更高附加值的产品。例如，中科院物理所研发的“低镝高丰度稀土永磁材料”，在保障磁性能保留86.4%的前提下成功减少镝用量，将成本降低了31.3%。这一技术也正为多家企业尝试应用。中国在技术领域的不断创新，能让稀土资源从“地缘博弈筹码”转化为“人类共同财富”。随着稀土材料更多的性能被挖掘，中国在稀土加工领域的技术积累，将为全球清洁能源转型提供不可替代的技术支撑。

中国的稀土治理，本质是一场“从被动供给到主动治理”的产业革命。通过法治化、绿色化、透明化的改革，将资源禀赋转化为可持续发展的动力，既回应了本国生态保护与产业升级的需求，也为全球产业链提供了更安全、更稳定的预期。当前，全球正处于能源革命与科技革命的关键交汇点，稀土资源究竟该被肆意投入互相杀戮的武器，还是用于带动发展的电池、芯片等民生产品，关乎人类的共同未来。中国已经用实践证明，唯有超越“零和博弈”思维，通过规范治理与国际合作，才能让战略资源真正服务于全人类的科技进步与绿色转型。