【环时深度】从洛杉矶骚乱看美国联邦政府与各州“权力的游戏”

【环球时报综合报道】编者的话：加州洛杉矶骚乱引发的紧张局势正在向美国其他城市蔓延，旧金山、奥斯汀、华盛顿特区等地也都爆发了反对移民搜查的示威活动。此次白宫与加州政府斗争的一个焦点是美国联邦政府和州政府权力划分的问题，也就是美国总统是否有权在不经州长同意的情况下调动国民警卫队平息抗议。近年来，美国联邦政府与一些州政府的矛盾不断加剧，其中还掺杂了党派斗争的色彩。美国通过联邦制来明确联邦和地方之间的权责划分，但在政治极化不断加剧的背景下，美国制度设计的缺陷愈发明显。每当冲突加剧时，“内战”一词就会频繁出现在媒体上和政界人士口中。

调动军队，总统权力有多大？

据《华盛顿邮报》报道，当地时间6月10日，美国总统特朗普警告说，与他为平息洛杉矶抗议而部署的4000名国民警卫队成员和700名海军陆战队员相比，针对联邦移民政策的其他抗议活动可能会“遭遇同等或更大的武力”。

作为美国三军统帅，美国总统理论上能够调动的“武力”有多少？皮尤研究中心6月6日援引美国国防部国防人力数据中心（DMDC）的统计称，截至今年3月底，除国民警卫队等预备役人员外，美国有132万现役军人，其中陆军人数最多，有大约45万人；其次是海军，约有33.4万人；之后是空军（31.7万）和海军陆战队（16.8万），而海岸警卫队和太空部队的规模要小得多，各自只有不到5万名现役军人。根据DMDC的数据，绝大多数美国现役军人（86%）驻扎在国内，14%驻扎在国外。在每个州工作的现役军人人数差别很大，加州拥有最多的现役军人，约有15.75万人。

据《纽约时报》等媒体和智库介绍，截至2023财年，美国国民警卫队有43万多人，而加州的国民警卫队大约有2.4万人，在各州中数量最多。美国“防务一号”网站介绍说，除了国民警卫队，各州还拥有联邦法律授权的军事组织州防卫队（SDF）。他们通常由前现役军人以及具有丰富军事行动经验的专业人员组成。与国民警卫队不同，SDF通常不能被联邦化，也就是不能被联邦政府调动。

美国总统能否随意调动军队？复旦大学美国研究中心教授张家栋在接受《环球时报》记者采访时表示，通常情况下，美国联邦军队是被用来对外的、是用来维护国家利益的。对外用兵时，总统权力是相当大的。严格来说，对外用兵时，总统需获得国会授权，但他们可借紧急状态等理由绕过国会直接用兵，之后须在规定时间内向国会汇报并得到认可。

《纽约时报》称，美国《民兵法》规定，使用联邦常规部队开展国内治安是犯罪行为。不过，美国1807年通过的《反叛乱法》为这一禁令创造了一个例外。它赋予总统紧急权力，当他们认为情况需要时，可以在国内使用联邦军队来恢复法律和秩序。这些联邦军队可以是现役军人，也可以是联邦政府接管的州国民警卫队士兵。

《反叛乱法》上一次被引用是在1992年，当时老布什总统在加州州长和洛杉矶市长的请求下派遣军队帮助镇压洛杉矶骚乱。该法部分条款也允许总统无需征得州长的同意就可以派遣军队。在上世纪五六十年代的民权运动期间，一些南方州抵制废除学校种族隔离的命令，当时的美国总统在没有得到州政府同意的情况下援引该法案部署军队。随着反对白宫移民政策的抗议蔓延到美国多地，白宫日前表示，不排除援引《反叛乱法》，赋予部署至洛杉矶应对抗议活动的士兵更大权力。

据美国哥伦比亚广播公司（CBS）报道，特朗普此次调动加州国民警卫队并未援引《反叛乱法》，而是根据《美国法典》作出的决定。该法律规定，在美国或其属地遭到外国入侵或面临入侵危险的情况下，或者在爆发了反对合众国政府权威的叛乱后或出现爆发叛乱的危险时，以及当总统无法通过正规军执行美国法律时，总统可以召集他认为必要的任何州的联邦服务人员和国民警卫队部队，以击退入侵、镇压叛乱或执行这些法律。

政治极化重塑美国联邦制？

加州州长纽森和总检察长邦塔正在起诉美国联邦政府，称后者在不经地方政府同意的情况下调动加州国民警卫队践踏了该州的权利。此次加州和白宫的斗法是近年来美国联邦政府和地方政府矛盾增多的最新案例。类似的情况出现在去年春季，当时斗争的双方是拜登政府以及共和党执政的得州。据新加坡《联合早报》报道，为应对非法移民入境问题，得州州长阿博特在美墨边境发起“孤星行动”，不仅建造边境墙和铁丝网围栏阻挡非法移民，还于去年派国民警卫队控制部分边境地区，禁止联邦执法人员进入。拜登政府对此予以坚决回击，双方陷入法律拉锯战甚至武装对峙。

值得注意的是，近年来，美国联邦和地方政府之间的矛盾往往夹杂党派斗争色彩。在此次洛杉矶骚乱中，加州政府得到了22位民主党籍州长的支持。相较之下，在去年的得州边境危机中，阿博特得到了25名共和党籍州长的支持。

在此次洛杉矶骚乱中，很多共和党人都对美国联邦政府调动国民警卫队的决定表示赞赏，例如共和党籍国会众议院议长约翰逊表示：“我们的核心原则之一是通过实力维护和平。我们在外交事务和国内事务中都这样做。我不认为这是过度使用武力。”位于政治光谱另一端的民主党人的看法则完全相反，该党联邦参议员墨菲痛斥说，白宫并不是试图维持和平，而是希望煽动对立。

“为何联邦制已危及美国民主？”2022年，美国智库布鲁金斯学会高级研究员韦斯特发文称，政治极化已经从不同的角度重塑了美国联邦制。共和党控制的立法机构对民主党控制城市花钱、制定政策和解决社会问题的能力施加了重大限制，且各州正在朝着更加极端的方向发展，并将在其他地方完全合法的行为定为犯罪。

韦斯特认为，美国一些地区的领导人正寻求将自己的政策观点强加于其他地方，进而导致“蓝州对抗红州”现象的出现。除了移民问题，引发美国红蓝对立的另一个重要问题是堕胎问题。在美国最高法院推翻确立堕胎权的判例“罗诉韦德案”后，一些共和党州利用这一裁决不仅将堕胎定为非法，而且将为那些想要堕胎的人提供帮助的行为定为犯罪，得州立法允许对那些帮助妇女堕胎的人提起诉讼。加州之后模仿得州，于2022颁布了一项法律，允许人们起诉那些制造或分发攻击性武器的人。

根据美国非营利性机构可汗学院的介绍，该国各州和联邦政府既有排他性权力，也有并列性权力。在早期美国，各州权力和联邦权力之间的划分非常明确。各州在其辖区内进行管理，联邦政府管理国内和国际事务。但自19世纪60年代内战以来，美国联邦政府的权力与州权力部分重叠并交织在一起，其总趋势是联邦政府权力在增加，而各州也在对此进行反击。联邦政府影响各州的一种方式是通过拨款和援助的分配。在此次白宫和加州的冲突中，前者就威胁取消对加州的联邦拨款，而加州则表示该州所缴联邦税款远高于所获联邦拨款，威胁要断掉对联邦政府的税款。

中国国际问题研究院美国所副所长张腾军在接受《环球时报》记者采访时表示，美国制度虽被标榜为“权力制衡典范”，但实际上权力制衡并非绝对平衡。美国立法、司法、行政三权以及联邦与州层面的相互制衡从来不是完全对等的，一直处于激烈博弈之中，并且不同时期力量对比不同。

张腾军对《环球时报》记者说，过去美国各权力机构分支间的博弈看似不激烈，主要是问题被持续繁荣的表象掩盖，深层次矛盾一直存在，且不断积累。当代美国，由于自身社会、经济、政治问题与矛盾集中爆发，使得制度设计缺陷被放大。如洛杉矶之乱、得州边境危机等事件，背后都有意识形态与党派对立色彩，相关州大多由某一党派主导，所以问题进一步复杂化、政治化。

“尚未到内战程度”

“我们是否正在目睹（美国）联邦权力被用于选举目的，导致总统和州长之间产生矛盾？或者这仅仅是美国长期以来为定义公共秩序的含义和国家的作用而进行斗争的延伸？”对于此次洛杉矶骚乱，卡塔尔半岛电视台提出这一问题。美国《新共和》周刊认为，此次洛杉矶骚乱说明，一些共和党人关于联邦和州政府之间权力适当分配的原则偏离了传统的共和党意识形态。在1969年美国时任总统尼克松宣布“新联邦主义”后的半个世纪里，大部分共和党人一直在听从尼克松的告诫，即“资金和责任应该从华盛顿流向各州和人民”。美国《大西洋》月刊日前发文称，白宫希望利用洛杉矶骚乱来扩大联邦政府控制各州的权力。

在加州骚乱持续的背景下，“内战”不断被一些政治人士以及媒体提及。同样的事情也发生在去年的得州边境危机中，当时《新闻周刊》等美媒称，该危机导致美国“内战”风险加剧。此次洛杉矶骚乱是否会导致美国爆发内战？对此，张腾军认为，虽然目前来看两党对立尖锐，但尚未到内战程度，仅有街头冲突与尖锐对峙，没有发展到大规模军事对抗，但后续发展仍值得观察。

对于美国联邦和地方政府矛盾增加的问题，张腾军表示，这将给美国带来不少挑战：一是加剧社会与政治危机，使当前危机复杂难解且嵌套出现，因制度设计缺陷难以解脱与自我改革；二是危机向经济、社会、文化、外交等其他领域延伸，引发更广泛危机。

据半岛电视台报道，美国乔治敦大学专门研究军民关系的法学教授罗莎·布鲁克斯指出，白宫将国民警卫队部署到洛杉矶令人深感不安，并可能引发危险的转变，加剧紧张局势，削弱军队与民间社会之间的联系，而这可能会对未来的军事力量产生负面影响。

【环球时报驻美国特约记者 戴润芝 环球时报记者 李萌 环球时报特约记者 王洋 王晓雄】