何山海：中国城市发展进入精细化治理新阶段

中共中央办公厅、国务院办公厅日前发布《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），意味着在经历四十余年的高速城镇化之后，中国城市发展正悄然进入一个新阶段。这个阶段，不再以追求“量”的增加为目标，而是转向对“质”的精耕细作。这是城市发展理念的一次重大转变。从北京胡同的“微更新”，通过保留传统建筑风貌，植入现代商业与文化元素，让老街区焕发新生；到上海杨浦滨江工业遗产改造，将废弃的码头、厂房变身为艺术展览空间和市民休闲步道，等等，这些实践都在印证城市更新理念的落地。

过去很长一段时间，中国城市建设以“快周转”为导向，新增土地是城市发展的主战场。然而，在人口红利日渐减弱、城市空间趋于饱和的背景下，“以增量求发展”的城市发展模式已难以持续。此次《意见》明确提出，“不搞大拆大建”“老城不能再拆”等要求，体现了“以存量促增效”的城市发展思路。这与德国在城市土地再开发中的经验不谋而合。以汉堡的哈芬城项目为例，当地政府通过土地整合和功能置换，在不新增城市边界的前提下，将旧港区打造成集居住、办公、文化为一体的滨水新城，使之成为欧洲城市更新典范。在国内，广州永庆坊的改造同样遵循“绣花”功夫，保留岭南建筑特色，引入文创产业，既保护了历史文脉，又提升了街区活力，成为“以存量促发展”的优秀范例。

当前，我国城市的物理空间已经得到极大开发，城市开发建设方式已经发生转变，因此城市发展的逻辑，正在从“建设城市”转向“经营城市”。这个“经营”，不是单纯的商业化，而是体现为一种资源统筹与公共服务供给能力。它所面临的一大挑战在于，如何在不破坏原有社区肌理的前提下，激活每个空间的价值。这也意味着，城市治理的重心将进一步下沉。大型基建项目不再是唯一的亮点，还有对社区单元、日常生活圈的深度关注。城市中的“边角地”、闲置厂房、铁路沿线，等等，这些“小而美”的治理细节，正在逐渐成为衡量城市治理能力的新标尺。而这类空间往往存在权属复杂、周边环境嘈杂等问题，需要极强的统筹协调能力，需要学会“修旧如旧”“拆而不空”“建而不扰”。例如，深圳南头古城改造，在面对错综复杂的产权关系时，采用政府统筹、企业运营、居民参与的模式，平衡各方利益，实现了历史文化保护与城市功能升级的双赢。

此外，功能复合也成为城市发展的新重点。以往，城市规划往往将功能区隔——居住区、商业区、工业区泾渭分明。如今，越来越多的城市开始尝试“一刻钟便民生活圈”，鼓励混合用地，提高城市空间使用效率与居民生活的便利度。这不仅是一种设计理念的发展，更是城市治理理念的一次进步。成都在社区更新中，将老旧小区周边的零散空间整合，打造集菜市场、社区服务中心、健身场地为一体的综合生活圈，让居民在家门口就能满足生活所需，显著提升了居民的幸福感。

如果说，过去城市发展看重的是“地段”，现在则更多是“服务”。公共服务水平的高低，决定了一个城市的韧性与吸引力。而这些服务，越来越依赖于社区层级的精细供给。在当前人口结构深刻变化的背景下，如何提供高质量的养老、托育、教育、医疗等服务，成为城市治理必须面对的一道难题。如今，不少社区依然缺乏无障碍设施、养老驿站、社区医院等基本配套。公共服务需要向“最近端”延伸，回应民众“原地养老”“就近托育”的真实需求。因此，《意见》提出，推进适老化、适儿化改造，增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务。杭州在老旧小区改造中，通过加装电梯、增设养老食堂和儿童活动中心等举措，切实改善了居民的生活品质，为其他城市提供了可借鉴的经验。

值得关注的是，在城市更新实施机制层面，《意见》提出，全面开展城市体检评估，构建发现问题、解决问题、评估效果、巩固提升的良性循环，让城市更新工作有的放矢。以广州为例，借助城市体检，精准发现社区公共空间不足、基础设施老化等问题，随后针对性地开展更新项目，极大改善居民生活环境。同时，强化城市设计引导，细化不同尺度的设计管理要求，从宏观布局到微观建设，全方位保障城市更新有序推进，为城市精细化治理提供坚实制度支撑 。 

可以说，中国的城市更新正在从“大拆大建”的粗放发展逻辑，迈向精细化治理新阶段。这不仅是对我国发展阶段的理性回应，更是对人民日益增长美好生活需求的主动关照。当然，这条路走起来并不会轻松，却是中国城市走向成熟、迈向城市治理国际先进水平的必由之路。（作者是财经评论员）