张家栋：从“美国退出北约”的传言说起

美国犹他州共和党籍联邦参议员迈克·李长期批评北约是“冷战遗物”，马斯克也公开支持美国退出北约。据报道，美国总统特朗普正考虑对美国的北约政策作出重大修改。美国是否会退出北约？美国总统是否有权决定美国退出北约？

根据美国宪法，“总统有权缔订条约，但须争取参议院的意见和同意”，不过宪法对美国退出国际条约的程序没有明确规定。此外，北约条款中也没有针对美国单方面退约的条款。2019年，美国国会通过《北约支持法案》，明确要求总统不得从北约中退出。2023年由拜登签署通过的美国《国防授权法案》也明确规定退出北约需获得参议院2/3多数议员支持或国会法案授权。巧合的是，这项法律的共和党起草人，就是现任美国国务卿鲁比奥。

因此，美国总统不能独自决定美国退出北约。在法律层面，总统要么有参议院三分之二多数议员的支持，要么由国会两院通过新的废约法律。这在当前都是不可能的。在政治层面，北约是美国全球战略的核心支柱，退出将让美国政府面临国内外的巨大阻力，实际操作将非常困难。

这是很简单的道理，那么美国政府为何还有人不断释放这种声音呢？除了个别政客哗众取宠的因素以外，美国是要借此向北约的欧洲盟友施加压力，希望欧洲盟友承担更大的军事负担。迈克·李本人的目标其实与特朗普差不多，他的真实目标不是要美国退出北约，而是主张北约成员国防务开支应由欧洲自行承担，不要非对称性地依赖美国。这正是冷战后多任美国总统的共同目标。

北约是冷战的产物，本应随着冷战结束而结束。事实上，这也曾是北约成员国中很多人的想法。北约虽然没有终结，但北约继续存在的必要性和存在感，在冷战后都是下降的。北约虽然在地理范围方面不断扩大，从冷战结束前的16个成员国增加到32个成员国；但是，北约的军费开支、军事力量以及凝聚力，却都明显下降。到2014年，北约欧洲成员的军费开支占GDP的比例下降到1.4%。2024年，在俄乌冲突的刺激下，北约军费开支也不到1.5万亿美元。北约欧洲成员有30个，GDP总量是俄罗斯的数倍，但以购买力平价计算，北约欧洲成员在2024年的军费总和其实是低于俄罗斯的。这就是为何波兰总理图斯克会说出“5亿欧洲人要求3亿美国人保护他们免遭1.4亿俄罗斯人的侵害”这种话。

北约在冷战后的力量弱化和结构松散化，主要是由于两个原因：一是，北约假想敌的衰落。俄罗斯不是苏联，不足以给北约提供足够的对外凝聚力和军事建设推动力。二是，美欧安全关注点的统一性消失。冷战时期，美欧的首要敌人都是苏联。现在，欧洲要应对俄罗斯，美国则要应对中国。在一些美国人看来，北约的欧洲盟友既不愿意出钱，也不愿意出人，还不愿意在全球范围内配合美国的战略布局。换言之，在马斯克等人看来，北约这个跨大西洋同盟，解决不了跨太平洋的中美竞争问题，反而在战略次要方向浪费了美国的资源。北约试图改革。一方面，北约努力进行纵向改革，寻找到新的安全功能，如介入前南斯拉夫危机。另一方面，北约进行横向改革，不断扩大，其伙伴关系体系甚至延伸到东北亚地区，寻找新的生存空间。在这一过程中，北约从一个“小精干”的防御性同盟，转型为一个“大弱散”的集体安全组织，论坛化趋势一度非常明显。

在这一过程中，俄罗斯几乎是独立“挽救”了北约。冷战结束后，北约内部就自身存续问题有过激烈的争论。但是，俄罗斯对东南欧事务的介入，推动北约进行再定义，使其从单纯的防御性同盟，转向基于更广泛国际安全视角，寻找新的存在必要性。2014年克里米亚危机爆发以后，北约被再次触动，开始制定军费开支要达到占GDP2%的目标。2022年俄乌冲突爆发后，北约不仅增加了瑞典和芬兰两个新成员，军费开支也迅速增长，军费“达标”国家增加到2024年的23个，有了从福利国家同盟走向军事同盟的新趋势。

简而言之，俄乌冲突打破了欧洲的和平幻觉，美国对盟友政策的转变颠覆了欧洲国家搭了几十年的安全便车，共同推动北约的欧洲成员从危机管控模式转型为集体防御模式。这将让美国与其欧洲盟友的安全政策更加平衡。因此，北约有继续存在的可能性和必要性，但将有可能从美国单中心模式转型为美欧双中心的新模式。（作者是复旦大学美国研究中心教授）