【环球圆桌对话】世界如何应对“秩序冲击”？

编者按：随着美国新政府一系列决策引发的不确定性，国际舆论越来越关注当前全球治理和国际秩序面临的冲击。面对复杂考验，世界该如何应对？本期“环球圆桌对话”邀请三位学者就这一话题展开讨论。

*金灿荣：*中国人民大学国际关系学院教授

*张贵洪：*复旦大学联合国与国际组织研究中心主任

*陈相秒：*中国南海研究院南海历史文化研究所所长

以集体力量应对美国带来的冲击波

金灿荣

世界跨入2025年之后，国际秩序面临的冲击逐渐显现。在多边体系下，全球治理面临不小的挑战。

在此轮冲击中，最受关注的当属美国新政府上台后形成的“特朗普2.0 ”冲击波。当然，这道冲击波包括对美国国内现有政治秩序的冲击和对国际秩序的冲击。在国际层面，“特朗普2.0 ”冲击波与“特朗普1.0 ”相比，不只是涉及“废约退群”（例如退出《巴黎协定》和世界卫生组织等等），更重要的是体现在对领土扩张方面的意图。比如，特朗普团队希望将加拿大变成美国的第51个州，收回对巴拿马运河的控制权，购买格陵兰岛，将墨西哥贩毒集团定义为国际恐怖组织（后续为美国军队越境打击提供法律依据），接管加沙地带等等。所以，我认为未来对国际秩序产生更大冲击效应的，可能是美国新政府的领土扩张意愿。当然，这也取决于华盛顿的意愿最后有多少能够实现。

美国新政府在上任之初就密集作出如此多的决定，从现阶段看核心目标主要在两个方面：第一，“毁约退群”力求减少霸权运行的成本；第二，以“扩大版图”巩固霸权地位。以更长远的视角而言，则是积蓄力量，图谋在中美竞争博弈中取得优势。目前华盛顿在“美国优先”策略下，不断对其他国家及经济体威胁征收更高水平关税，与在国际多边体系“废约退群”不想缴纳应该承担的费用，方向是一致的，就是恢复受高通胀高负债影响下美国的经济实力。与此同时，不惜对自己的小伙伴和欧洲盟友挥舞“关税大棒”，并且在涉及领土问题上对加拿大、丹麦等国家咄咄逼人，也是为了“整顿盟友队伍”，让这些盟友伙伴能与自己共进退。甚至，有美国学者提出当前美国政府希望尽快实现俄乌停火及与俄罗斯关系正常化，其意图也是未来能将更多精力和战略资源投入到与中国竞争中。

但是，美国的战略算盘打得很响并不代表就一定能够实现，欧洲国家也不会完全围绕美国的战略设想进行相应的协调配合。首先，美国政府上述一系列举动产生的冲击，很可能打破自1648年《威斯特伐利亚合约》后形成的现有国际体系。该和约确定了以平等、主权为基础的国际关系准则，而美国现在的套路则是通过单边主义以大欺小，然后实现巧取豪夺。其次，削弱以联合国为代表的国际组织的地位。美国政府想通过自己的退出，使一些国际组织的运行经费受困，从而令这些多边平台发挥的国际协调作用下降甚至陷入瘫痪。上述这些影响，对欧洲国家以及美国的多数伙伴国家来说弊大于利，因为从二战后的历史来看，现有国际体系给绝大多数普通国家带来的是公平参与国际事务的权利和相关的权利保障。

在这一背景下，我们看到法德等欧洲国家及大多数中东国家都反对美国接管加沙，在购买格陵兰岛问题上，欧盟及法德也支持丹麦立场，顶住了美国压力。毕竟，如果美国成功购买格陵兰岛，那将牵涉到欧盟势力范围的改变。

在世界如何应对本轮“秩序冲击”方面，一是要看到包括中国在内的“全球南方”日益在国际多边体系中发挥越来越大的作用和影响力。金砖合作机制、东盟、非盟等平台在国际事务中更加活跃，“全球南方”也成为不可忽视的重要力量，推动国际秩序朝着更加平等、有序、包容的方向发展。二是美国现在退出一些国际组织，给相关机构带来的经费压力并非一些西方媒体炒作的那么大。通过国际组织的机构和财政改革精简开支，再加上其他会员多分担一点，完全能弥补美国“退群”带来的经费缺口。三是推动欧洲国家发挥更大的自主性，坚持国际多边主义一直是欧洲明确的立场。虽然不少欧洲国家仍是美国的盟友，但是从历史经历来看，单边主义和强权政治曾让不少欧洲国家陷入冲突和战火，尤其对一些领土面积较小的欧洲国家而言，现有国际多边体系是其生存所系。

因此，面对美国一系列决策带给国际秩序的冲击，我们应该相信也完全可以相信国际社会集体的力量。

即使没有美国参与 国际治理依然能取得成效

张贵洪

美国新政府上台后采取了一系列对国际秩序存在冲击性的行动，其中在国际多边领域包括退出《巴黎协定》、世界卫生组织、联合国人权理事会，制裁国际刑事法院，对美国参与联合国教科文组织的情况进行评估，停止向近东救济工程处提供资金等等。可以预料，在“美国优先”理念的指导下，美国更多的“废约退群”行动还在路上。

美国“退群”的理由五花八门，但很多是站不住脚的。美国是世界第二大温室气体排放国，更是在历史上和消费端对气候变化造成最大影响的世界第一大经济体。通过退约来逃避责任是自私的，更与“让美国再次伟大”适得其反。美国以缴纳经费过多为由再次退出世卫组织，但美国缴纳的世卫评定会费比例与其在联合国的会费比例是一样的。评定会费在世卫总预算中不到20%。四分之三以上的世卫资金是自愿捐款，其中最大的自愿捐助国是德国。而美国提供的自愿捐助中，超过80%来自盖茨基金会，并不是美国政府。

事实上，美国再次从全球治理领域后退，有两个主要出发点：一是“美国优先”，二是所谓的“中国威胁”。也就是说，美国“废约退群”是政治和战略上的考虑，缴费过多只不过是一个借口。

《巴黎协定》是国际社会应对气候变化的主要成果，反映了大多数国家的普遍共识和联合行动。然而，美方指责《巴黎协定》对美国“不公平”，因为承担了过多的责任而损害美国经济，甚至认为气候变化是一个“骗局”。表面上以及从短期来看，退出《巴黎协定》可能有利于美国传统能源产业的发展，但也将造成美国在清洁能源领域失去发展动力和优势。在气候变化、环境保护、绿色经济和可持续发展等全球议程中，美国的话语权和影响力也将受到削弱，最后很有可能“得不偿失”。

世界卫生组织一直是国际卫生领域的专业指导和协调机构，在促进国际卫生合作方面的作用和成就有目共睹。且不论世卫组织在全球卫生治理中的是非功过以及管理方面是否存在的问题，美国“一退了之”，或以满足美国的利益和要求要挟世卫进行改革，并非明智之举，给世人留下霸道的印象。

无论是气候变化还是公共卫生，这些全球性问题有复杂的成因，对各地区的影响各异，各国的应对能力也不尽相同。如果“各人自扫门前雪”，特别是大国和强国不去承担应有的责任，不仅违背国际道义，跨国问题最后也会伤及自身。

美国的“废约退群”，可预见会对国际合作和全球治理带来不少困难和挑战。但在未来几年，国际社会也会适应这一现实并做好准备，即面对美国缺席的全球治理。

从联合国到世界贸易组织和世界银行，美国是战后很多全球性国际组织的主要创始国和积极倡导者、关键贡献者。但随着实力地位的相对下降和战略目标的转移，美国在国际组织的角色也发生变化。

无论是欧盟、非盟、东盟等地区性国际组织的兴起，还是冷战结束后亚太经合组织以及2008年全球金融危机后二十国集团的兴起，都可以看到：一方面，许多地区国家的自主性持续上升；另一方面，美国在全球和地区重大国际事务中的主导权也在下降。而金砖国家和上海合作组织的不断扩员，亚投行和“一带一路”建设取得重大进展，加上“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）和“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）的相继生效，都表明即使没有美国的参加，许多国际合作和国际治理依然能够取得成效。

没有美国参与的全球治理很难是“全球性”的，但可能是志同道合的国家共同参与的国际治理。相信现有的国际组织通过改革，增强透明度和有效性，加强监督和问责，将为会员国带来真正的治理效果。

“印太小集团”游戏还能撑多久

陈相秒

美国新政府“退群”、加税等一系列举动将“美国优先”、单边主义演绎得淋漓尽致。不过，与层出不穷的内政外交“新政”不同，华盛顿在印太地区继续奉行小多边主义战略，以图将“小集团”游戏做大。

新任美国务卿鲁比奥就职数小时内便召集日本、澳大利亚和印度举行“四方安全对话”外长会，将之作为首场外交活动，并为四国领导人峰会打前站，就是一个典型的例子。2月初，美国第六次主导所谓“多边海上合作活动”，联合菲日澳海上力量以维护“国际法”的名义穿越菲律宾主张的在南海的“专属经济区”。此后，美法两国航母打击群与日本海上自卫队准航母“加贺”号在菲律宾海举行联合军演。

事实上，美国印太小多边主义战略起始于特朗普第一任期。早在本世纪初，美国就曾力推美日韩建立共同应对朝核问题的三边合作机制，但一度无果而终。特朗普在第一任期内复活了曾被搁置的“四方安全对话”，此举标志着美国重拾印太小多边主义。自此，具有鲜明针对性、排他性、对抗性特点的“小集团”渐成美国“印太战略”的主要抓手，被赋予了与双边同盟体系相等的重要性。

过去一段时期，小多边主义战略为美国重建在印太地区的霸权地位带来了“红利”。美国借助南海、朝核、供应链乃至台海等议题，通过美日韩、美日菲、美英澳及美日印澳、美日菲澳等多个安全“小集团”，构建旨在遏控中国、重建其在印太地区主导地位的新地缘政治结构。拜登政府执政4年，美国的确借助这些“小集团”，对中国发起了一波又一波“没有硝烟”的冲锋，同时以“离岸策略”将遏制中国的成本转嫁给地区其他盟友和伙伴。

然而，美国在印太的“小集团”游戏还能维持多久？

首先，美国的这些小多边机制绝非如其所称建立在自由、开放、民主的“共同价值”追求之上，而是基于微妙且不牢固的利益平衡，即美国与其盟友与伙伴彼此间各取所需。美国在渴望获得地区盟友和伙伴支持的同时，亦需要满足这些国家的政治、安全和经济利益诉求。菲律宾希望美国提供包括南海在内的安全保护，日本迫切需要美国帮助其实现“正常国家”“军事大国”的地缘政治野心，其他国家亦各有所求。美国与其盟友的利益置换可能并不“等价”甚至有时还相互矛盾，只是形成“各取所需”的动态平衡关系。

其次，利益而非价值观的逻辑“内核”决定了美国印太小多边主义战略将面临何去何从的考验。华盛顿基于“美国优先”底层逻辑的“小院高墙”策略，冲击的不仅是中国，同样损害其盟友及伙伴的利益。如果说拜登政府极力在“小院高墙”与小多边主义这两个工具之间寻求某种平衡，即防止美国单方面利益冲击同盟与伙伴的诉求，那么美国小多边主义战略将无法逃脱“特朗普现象”的命运。美国新政府的“退群”，削弱了盟友和伙伴对美国曾经做出政治支持、安全保护和经济援助等承诺的信心，打破了彼此利益置换平衡。

再次，特朗普政府第一任期内美国印太小多边主义战略取得的进展乏善可陈。从过去看，特朗普团队急功近利、急于求成、冒险激进的作风，令其盟友和伙伴徘徊不定甚至产生抵触。直至今日，美国盟友和伙伴仍然对特朗普政府第一任期所制造的中美在南海的紧张军事对抗心有余悸。倘若华盛顿依旧一意孤行，美国印太小多边主义战略难免“碰壁”。

国际格局变幻莫测，世界各国一直在不懈地寻找彼此和平共处、共同发展的关系模式。干扰人类文明进步的战争、冲突和对抗，自冷战之后逐渐被丢入历史垃圾堆。美国在印太的“小集团”策略无异于试图从垃圾箱中“回收”已经被淘汰的“旧物件”，与世界潮流和人类文明发展的大势格格不入。从这个层面看，美国印太小多边主义的“碰壁”具有必然性。