【环时深度】加州山火让美国反思救灾机制

【环球时报特约记者 王晓雄 李静 环球时报驻美国特约记者 戴润芝】编者的话：肆虐美国加州的山火仍在持续。据美媒报道，截至当地时间1月19日下午，帕利塞兹地区56%的火势得到控制，伊顿地区81%的火势得到控制。然而，因为本周将迎来大风，南加州不少地区山火加重的可能性增大。有专家表示，民众可能需要数周时间才能返回受灾最严重的地区。加州难以控制此次山火，引发美国媒体和民众对该地区以及美国救灾机制的反思。美国智库卡内基国际和平基金会1月10日发文称，加州大火可能“颠覆”美国的灾难应对系统。   

市政供水系统应对不了大规模火灾

“南加州将迎来大风，山火（加剧）的风险加大。”据美联社1月20日报道，在美国国家气象局发出警告的同时，消防员正在洛杉矶县西部以及伊顿地区奋战，试图扑灭这两个地区的大火。自1月7日以来，帕利塞兹山火和伊顿山火已经损毁超过1.4万座建筑。此次加州山火已经造成至少27人死亡，带来的经济损失初步估计在2500亿美元左右。洛杉矶县西部几十个街区的撤离令上周末已被解除，当地居民得以返回家园。

山火频发的加州为何此次迟迟难以控制火势，成为美国媒体以及民众激烈讨论的话题。不少美国人认为，造成此次山火的原因很复杂，除了自然因素外，还有很多制度性的问题，首先就是当地的城市规划。《纽约客》杂志等媒体称，洛杉矶地区1961年爆发的贝莱尔大火，是截至当时半个世纪内当地发生的最大火灾。这一灾难当时凸显出洛杉矶地区的重大火灾隐患，当地的气候本身就很容易引发山火，而城市扩张至道路狭窄的峡谷附近使得周边的房屋和住宅长期处于危险中，这些地区不仅邻近易燃地区，而且使疏散和消防工作更加困难。然而半个多世纪以来，当地政府并没有因为一次又一次爆发的山火及时调整城市规划，反而使类似情况继续在帕利塞兹、伊顿等地出现。

美联社的报道认为，加州的火灾预防计划存在严重的滞后性。早在2020年，加州立法部门就通过了一项旨在提高房屋防火能力的法案，要求清理危险区域房屋周围1.5米范围内的枯死植物和木制家具等可燃物，这项法案原计划于2023年1月1日生效，但是由于资金和各种政治问题，至今仍然没有落实。

缺水、缺电成为美国民众对此次加州山火救援最不满的地方之一。据《洛杉矶时报》等美媒报道，帕利塞兹山火发生时，附近的圣伊内斯水库处于干涸状态。一些消防员在救火时发现消防栓没水。1月13日，洛杉矶县受山火影响的一些居民起诉洛杉矶市水电局，指控该机构对水资源管理不善导致灭火过程中消防用水缺乏。洛杉矶市水电局对此回应称，帕利塞兹的用水需求连续15小时达到正常水平的4倍，导致水压下降，市政供水系统并不是为了应对如此大规模火灾设计的。该机构表示，在助长山火的强风来临前，已给全市所有可用的消防蓄水罐注满了水，但帕利塞兹山火燃起后的一天之内，容量分别为数百万升的3个消防蓄水罐就已“见底”。

此外，加州各级政府对消防预算的削减也备受诟病。《纽约邮报》称，洛杉矶市消防局开始在帕利塞兹救火时仅部署了40辆可用消防车中的5辆，并且有1000名消防员待命未被派遣，导致响应时间几乎是美国消防协会建议的两倍。加州地方政府对于消防预算的削减导致救援人员不足，救援设备短缺，许多消防车无法使用。此外，有观点认为，洛杉矶市消防局近年来强推的“多元化、平等性和包容性”政策，即优先聘用女性、有色族裔和性少数人群等“弱势群体”，影响了消防部门的工作能力。《纽约邮报》还指出，“加州沿海委员会”为了保护布劳恩顿的约200株濒危植物，利用环保法规阻止洛杉矶市水电局在帕利塞兹地区建设防火设施，也影响了此次救灾。

美国民众埃弗雷特对《环球时报》驻美国特约记者表示，加州山火难控说明政治人士没有优先考虑真正重要的事情，即民众的生命和财产安全，“每年他们都会说正在采取措施减少山火风险，但这只是空谈，他们没有采取行动”。       

FEMA负责协调美联邦和地方救灾

加州是美国山火频发之地。根据德国数据公司statista的统计，2023年，加州发生了7364起单独山火，使其成为这一年美国山火数量最多的州。山火多发的加州，此次却难以控制山火，让加州以及美国的救灾机制受到诟病。

事实上，这并非美国灾难救援机制首次遭到批评。去年9月和10月，强飓风“海伦妮”和“米尔顿”先后席卷美国东南部地区，造成重大人员伤亡和财产损失。然而政府的救援指示混乱，导致受灾地区民众不得不开展自救行动。这也并非美国政府第一次应对飓风灾难不力。2005年8月29日，飓风“卡特里娜”席卷新奥尔良，导致1800人死亡，造成的损失超过1350亿美元。美国联邦政府虽然拨款数百亿美元帮助该地沿岸的社区重建，但《纽约时报》称，美国国会调查人员猛烈抨击联邦政府说，缺乏清晰的指挥系统阻碍了救灾工作。

2021年发生的佛罗里达州住宅局部坍塌事件，更是暴露了美国救灾机制的深层次问题。这一年的6月24日，佛罗里达州一栋12层住宅楼发生局部坍塌。自事故发生一小时后至7月7日停止搜救工作，救援人员没有找到任何幸存者。美国全国广播公司称，事故发生后，地方政府足足花了16个小时“走程序”，才获得联邦救援资源，延误了救援时机。

那么，美国的灾难救援机制是如何运行的呢？据美国智库外交关系协会（CFR）介绍，地方政府通常自行或在附近司法管辖区和志愿团体的协助下应对小规模灾害和紧急情况。当灾害规模超出当地应对能力的情况下，地方政府可以向联邦政府寻求帮助。通常情况下，联邦政府只有在州长向白宫提出正式请求后才会介入。这些请求通常是基于由地方和联邦官员组成的小组所做的初步损害评估。总统一旦决定联邦政府需要援助地方，就会通过发布重大灾难或紧急声明来给予地方物质和财政支持，而美国国土安全部下属的联邦紧急事务管理局（FEMA）负责协调美国联邦和地方政府应对国内灾害。

在大多数情况下，在总统宣布进入紧急状态或发布灾难声明后，州和地方当局仍然负责救援工作。联邦政府主要扮演协调者和资源提供者的角色，补充州和地方的应对行动。在国内灾害应对中，FEMA与地方政府合作，组织多个联邦机构进行救灾。

澳大利亚“对话”新闻网称，美国1974年颁布的《救灾法》经修订被称为《斯塔福德法案》，这是规定联邦政府如何应对自然灾害和其他紧急情况的法律。在总统发布声明后，FEMA可以开始协助地方政府。这包括协调联邦政府机构以及红十字会等民间和私人组织等。参与救灾的联邦机构和雇员的数量也不少，例如去年9月和10月，来自FEMA、海岸警卫队、陆军工程兵团、卫生与公共服务部等的数千名联邦工作人员都在帮助应对强飓风“海伦妮”和“米尔顿”。

根据《斯塔福德法案》，“重大灾难”包括自然灾害和人为事件，如飓风、地震、火山喷发、火灾以及爆炸等，但一般不包括疾病暴发。CFR网站上发表的上述文章称，在美国总统宣布进入紧急状态后，FEMA的援助金额最初可达500万美元，如果超过这一数额，总统必须通知国会。在没有责任方或私人保险的情况下，救灾费用由政府承担。美国政府通常会承担至少75%的重建成本。

近年来，美国灾害频发。2021年，20起“重大灾难”使美国经济损失1450亿美元。2022年，18起“重大灾难”的总损失超过1650亿美元。虽然“重大灾难”给美国造成的总损失在2023年降至930亿美元，但这是有记录以来发生损失数十亿美元灾难最多的年份，共有28起。2017年是美国灾难损失最大的一年，共发生16起“重大灾难”，总损失超过3060亿美元。CFR表示，从上任到去年10月，拜登政府发布了250多项重大灾难声明，以应对阿拉斯加、佛罗里达等地区的问题。     

“我们希望将预防纳入治疗中”

美国的灾难救援机制看似合理，但在运行过程中却出现不少问题。据美国全国公共广播电台报道，FEMA的分析表明，低收入的受灾民众比富裕的受灾民众更难获得关键的联邦紧急援助。越来越多的研究表明，有色人种也更难获得足够的灾难援助。

“对话”新闻网称，美国《斯塔福德法案》的实施要求总统、联邦机构以及地方政府之间建立合作、健康的关系。如果做得好，美国的救灾制度将是联邦制优势的例子之一。然而，《斯塔福德法案》建立了一个高度分散的应急管理系统，其中的权力下放意味着由于观点不同，参与救灾官员优先考虑的事情也不同，这可能导致冲突。此外，美国官员不同的政治倾向又增加了救灾难度。

“灾难政治”也对美国救灾行动造成影响。据《纽约时报》等媒体报道，去年强飓风“海伦妮”和“米尔顿”袭击美国时，正值美国大选前关键时刻，因此两党候选人就救灾问题互相攻击，而这并不是极少数美国政治人士利用灾难做文章，以获取政治利益。

就此次加州山火，美国国会已经开始就救援政策改革进行辩论。美国《国会山报》称，1月13日在国会众议院会议中，许多共和党人要求对联邦政府援助加州附加条件，而民主党人坚决反对这一想法。共和党人尚未就救助加州应包括哪些附加条件达成公开协议，但至少有一位共和党人呼吁在地方层面改变政策，一些共和党人提出将提高联邦政府债务上限与救助计划挂钩。

“有句老话说得好：‘你不能靠往破桶里倒水，以期装满它’，总有一天你得把桶修好。”代表加州中部和北部圣华金河谷的国会众议员、共和党人麦克林托克说，不能允许加州加剧山火的政策继续下去。代表圣迭戈的加州共和党人伊萨说：“我们希望将预防纳入治疗中。”

美国智库布鲁金斯学会的研究人员提出推动救灾政策改革的四个原则，包括公平、效率、有效性和环境价值。他们将“公平”定义为在灾难发生之前、其间以及之后，基于需求和受灾民众脆弱性而进行的资源公平分配。救灾效率涉及为达到目标结果所需的联邦财政、人力等的精简。这些研究人员还认为，必须对灾难应对方案进行监测、评估并认定其有效。美国官员通常在灾害事件发生后宣称“我们将重建”或“我们将重建得更好”，但又没有具体和可衡量的住房、经济、生态系统指标，这需要改变。此外，救灾政策应该突出灾害对环境的影响，并将环境变化纳入救灾机制改革中。

CFR援引一些分析人士的话称，即使进行了重大改革，美国联邦政府“仍将在长期的救灾工作中挣扎”。联邦政府救灾贷款和拨款往往不足，可能需要数月或数年才能到达受灾者手中，政府资源不堪重负，特别是在严重或连续发生灾害时。针对有关联邦政府救灾的争论，一些专家和政策制定者呼吁将更多责任转移给州和地方政府。