违纪违法人大代表该罢免还是接受请辞？《人大研究》刊文探讨

据微信公众号“甘肃人大”11月18日消息， 甘肃省人大常委会主办的《人大研究》杂志近日刊发《再论人大代表的“罢免”与“辞职”》一文，提出对于严重违纪违法的代表必须适用罢免手段，才能与“辞职”代表进行严格区分。

全文如下：

2025年4月30日，全国人大常委会发布的公告显示，“湖北省人大常委会决定罢免蒋超良的第十四届全国人民代表大会代表职务。贵州省人大常委会决定罢免丁雄军的第十四届全国人民代表大会代表职务。中央军委政治工作部军人代表大会决定罢免苗华的第十四届全国人民代表大会代表职务。吉林省人大常委会决定接受刘化文辞去第十四届全国人民代表大会代表职务。”根据代表法（2025年修正）第六十二条的规定，以上人员的代表资格终止。从十四届全国人大常委会的历次公告来看，2023年以来，有2名代表因去世而自然终止代表资格，28名代表被罢免，7名代表请辞被接受。从公开报道来看，被罢免的代表均有违纪违法的情形，请辞的7名代表，如原外交部长秦刚、吉林省政府原秘书长刘华文、江西省新余原市长徐鸿等未查找到辞职的具体原因。可见地方人大常委会终止代表资格的主要方式就是“罢免”和“接受辞职”。

一、“罢免”与“辞职”的概念

代表的罢免。选举法第四十九条规定，全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表。但并没有明确规定什么情形下可以罢免代表，至于为什么没有明确规定罢免条件，可能是为了充分保障人民权利，未作具体限制。但公认的标准是，人大代表的行为违背了人民根本利益，丧失了选民和选举单位的信任，就会被罢免，不再拥有人大代表的身份。如在工作中出现一些违法犯罪行为，或者是严重失职，损害到人民利益等。“罢免”这一概念，实际上仅对人大代表而言。除了请辞，党代表资格终止有“终止”和“停止”两种方式（需要注意的是，虽然现行《中国共产党章程》第一章第四条明确规定，党员有罢免或撤换不称职的干部的权利，但这里是可以罢免干部，不是罢免“代表”资格）。政协委员资格的终止方式是“撤销”。

代表辞职。人大代表在任职过程中，申请辞去人大代表职务的行为。按照我国法律法规，各级人大代表任职期限是五年，自获得代表资格起至新一届人代会第一次会议召开当日终止。按照选举法第五十四条规定，各级人大代表可以向选举他的地方人大常委会书面提出辞职，同时根据代表法第六十二条规定，“辞职或者责令辞职被接受的”代表资格终止。其中“责令辞职”这一情形是2025年3月十四届全国人大第三次会议对代表法第四次修正增加的法定情形。责令代表辞职的行为早已有之，但一直没有入法。所以，我们认为当前代表的辞职应当包括主动辞职和被动责令辞职。

有学者认为，责令代表辞职是介于“辞职”与“罢免”之间的资格终止方式，对代表也是一种刚性较强的监督措施。实践中，人大代表往往因为工作调动、身体原因、违法失职等因素，选择主动辞职。“责令辞职”有“劝辞”之意，实践中地方人大常委会有责令违纪违法或是失职渎职、因身体等其他原因不便履职的人大代表辞职的情形，但在公开报道中无法确认是“主动辞职”还是“责令辞职”。2025年以来，我们在公告报道中看到了部分代表被“责令辞职”，如中国人大网2月25日发布的《第十四届全国人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会关于个别代表的代表资格的报告》显示，由河南省选出的第十四届全国人民代表大会代表，中国一拖集团有限公司原党委书记、董事长刘继国，因涉嫌违反中央八项规定精神和廉洁纪律问题被责令辞去第十四届全国人民代表大会代表职务。

二、违纪违法代表“罢免与辞职”的旧话新谈

（一）观点争论

关于违纪违法人大代表的代表资格终止方式，究竟是罢免还是接受请辞，争论已久，主要观点分为两种。

**1.支持罢免论。**以湖南省娄底市人大常委会研究室主任卢鸿福为代表，他认为，人大代表涉嫌违法违纪的，应当启动罢免程序来终止人大代表的职务。其在2009年、2012年分别发表的《慎将“罢免”改“辞职”》《罢免代表，该出手时就出手》两篇文章，对此观点进行了论证，提出对于涉嫌违纪违法的代表采取请辞的方式合法但不合适。代表请辞虽然符合代表法相关规定，但不能因顾及代表的面子或罢免程序复杂、组织难度大等原因，而采取请辞方式来终止这类代表资格。

**2.“接受辞职无不妥”论。**湖南省郴州市苏仙区人大常委会刘家华认为，自行辞职和罢免作为人大代表职务终止的两种情形，在代表法、选举法等相关法律中都有明确的规定。涉嫌违纪违法的人大代表，认为自己不再适合担任人大代表，无法继续履行人大代表职责，向本级人大或人大常委会自行辞去人大代表职务，不但不能说没有惩戒力，反而可以说比被原选区选民或原选举单位的人大常委会罢免其人大代表职务的惩戒力要大。因为自行辞去人大代表职务是由于人大代表本人从内心深处认识到自己不配担任人大代表，是主动承担责任，而罢免是被动的，当事人对其行为认识如何无法体现，因此惩戒力相对来说要小一些。只有在本人拒不反省坚决不请辞的情况下，才适合启动罢免程序。浙江省温州市泰顺县人大常委会夏立彬认为，法律对人大代表资格的终止有着严格的实体要求和规范化的程序规定。这说明了罢免作为一种刚性惩戒措施，有严格的程序要求。目前，在法律还没有对罢免条件作出具体规定的情况下，应慎用、少用。因此，从保障代表权利和惩戒措施人性化角度考虑，对于违法违纪代表以采取自行辞去代表职务的柔性方法较为妥当，可以在提高效率的同时，减少资源浪费，同时也体现了国家权力机关对代表的开放、包容态度。

（二）观点回应

回答好上述观点争论的关键就是要弄清楚两个问题，第一，“罢免”是否比“接受代表辞职”在终止代表资格的手段上更严厉？第二，如果“罢免”手段更加严厉，对于违法违纪的代表是否要用更严厉的手段？虽然代表法第六十二条规定的七种方式，并未体现出“罢免”和“接受辞职”这两种手段是并列关系还是递进关系，但笔者认为罢免手段是最严厉的监督，针对违纪违法代表的资格应对其进行罢免。

**1.与自然语境下的当然释义相统一。**根据《辞海》的定义，罢免指的是免去某人的职务或使其不再担任某项职责。第一个字“罢”意为废除、免除，第二个字“免”意为解除、取消。“罢免”从语言色彩上显然要比“接受辞职”更加强烈。

**2.与立法原意相衔接。**不管是辞职还是罢免，最终的结果都是不再具备人大代表的资格，但是两者的意义并不相同。相比其他手段，罢免制度具有一定的惩治功能。2007年2月，中国人大网发表的《人大代表的辞职、监督和罢免》一文中也明确说道，罢免代表是最严厉的监督手段。

**3.与尊重民意相呼应。**罢免权作为一种监督权，对于权力机关来说是“权力”，对老百姓来说是“权利”。2000年，广西南宁永新区选民罢免人大代表黄志权，理由是黄志权任职期间，没有认真履行职责，导致企业经营管理不当，出现较大经济亏损。2003年，深圳南山区麻岭社区居委会的33名选民一致决定罢免本选区的人大代表陈慧斌，理由是其在人民群众利益受损的情况下，不能履行代表职责，漠视人民呼声需求，严重渎职。根据“举重以明轻、举轻以明重”的逻辑，有渎职行为的代表都会被罢免，更何况严重侵害人民利益的违纪违法代表，罢免应当是充分尊重民意的严厉手段。

（三）对于违法违纪的代表应当适用更严厉的手段

**1.与“辞职”的代表相区别。**代表法新增的“责令辞职”这一情形，也是发出了积极信号，意在与代表辞职进行区分。就目前来看，实践中部分地方人大常委会并不能审慎准确使用“责令辞职”手段，一方面，时常对涉嫌严重违纪违法应该被罢免的代表适用责令辞职。另一方面，不管是“主动辞职”还是“责令辞职”的代表往往都是以“接受辞职” 的方式公告报道，容易给群众造成误解，以为因身体、工作原因主动辞职的代表也可能“犯了什么事”，从而对这些代表造成声誉上的负面评价。所以，对于严重违纪违法的代表必须适用罢免手段，才能与“辞职”代表进行严格区分。

**2.与实践中的趋势相同步。**笔者查询了中国人大网十三届全国人大常委会公告、十四届全国人大常委会公告，将涉及罢免以及接受辞职代表名单依次搜索发现，2018年至2020年，地方人大常委会对涉嫌违法违纪的代表以“接受辞职”的方式终止资格的人数较多，有王铁、王立科、缪瑞林、张承义、张世超、舒健、赵龙虎、许雷、马叶江、徐光、陈吉明、雷艳、饶开勋、徐向华、高世宏 、方剑乔、张耕、陈新有、郝茂荣、刘和生、尚伦生、于飞、史文清、唐农。2021年至今，公开报道违纪违法的代表，除前文所述的刘继国被责令辞职外，基本以“罢免”终止其代表资格。说明在全国范围内也逐渐认可对违法违纪的代表应当适用更严厉的罢免手段。

**3.更好彰显监督权威。**虽然根据代表法新的规定，辞职包括主动辞职和被动责令辞职。被动辞职体现了一定的惩罚性，但是针对违纪违法的人大代表，我们应当亮明观点，不能选择“中间路线”，该出手时就出手，该罢免时就罢免。罢免权是掌握在选民和原选举单位手中的惩罚性措施，一旦人大代表不能代表又严重侵害人民群众利益，就要被罢免，这样才能彰显选民和选举单位的监督权力。如若将对本该罢免的代表变为接受其辞职，不仅削弱了法律的严肃性，还极大地损害了地方最高权力机关的尊严与权威。

**4.做好党纪国法的衔接。**对于这些违法犯罪的代表，一般也涉嫌严重违纪，中纪委抑或是地方纪委都会发布公告进行宣布，从人民代表走向人民的“对立面”，对其进行罢免，是贯彻落实中央及地方党委精神的具体举措，是将党的意志转化为国家意志的生动体现。对这些代表进行罢免也是为了更好地做到党纪与国法的衔接。

三、切勿混淆“对政府领导职务的罢免”和“对代表职务的罢免”

2025年4月23日，山西省十四届人大常委会举行第二十次会议，审议和表决通过了关于金湘军因涉嫌严重违纪违法辞去山西省人民政府省长职务的决定、关于罢免金湘军第十四届全国人民代表大会代表职务的决议。许多网友纷纷发表评论认为“山西省人大常委会接受金湘军辞去山西省省长职务的决定”不妥，其实从网友的评论中可以看出，大家“对政府领导职务的罢免”和“对代表职务的罢免”有所混淆。

宪法第一百零一条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”我们知道，对于地方政府一把手由本级人民代表大会来选举或者罢免，地方政府的副职，地方人大常委会对其有任命、免职或撤职的权力，而无罢免权。党的十八大以来，在任的省（市）长被查处时，都是以接受辞职的方式辞去政府职务，并没有通过人代会的方式进行罢免。如2015年11月3日，福建省十二届人大常委会第十八次会议全体表决通过了苏树林辞去福建省省长职务的决定，其全国人大代表的资格是以接受请辞的方式终止。2016年9月14日，天津市十六届人大常委会举行第二十次会议，全体表决通过了黄兴国辞去天津市市长职务的决定。2016年1月22日，四川省第十二届人大常委会第二十一次会议决定，接受魏宏辞去四川省省长职务的请求。2025年5月29日，广西壮族自治区第十四届人大常委会第十六次会议，接受蓝天立因涉嫌严重违纪违法辞去广西壮族自治区主席职务。可见这种方式也是实践中的普遍做法。

电视剧《人大主任》中，河源市人大常委会主任齐恒寿就是依据宪法第一百零一条号召人大代表通过人民代表大会罢免了河源市市长魏兆吉。那么再从实践来看，有没有地方人民代表大会按照宪法第一百零一条规定，对政府组成人员进行过罢免，笔者查阅了相关资料发现是有这么一例，1989年5月15日，湖南省七届人大二次会议投票表决，罢免了副省长杨汇泉的职务，时人称为“人民共和国第一罢免案”。1989年至今未曾有过对政府组成人员职务的罢免，可以说新中国成立以来，也就这么一个案例。

所以，从实践层面来看，省长、副省长、市长、副市长以及县长、副县长们，涉嫌违纪违法时一般都以接受辞职终止该职务。所以，山西省人大常委会接受金湘军因涉嫌严重违纪违法辞去山西省人民政府省长职务的决定并无不妥之处。

习近平总书记指出：“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主”。 列宁说过，任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。也就是说，能准确慎重的行使“罢免权”是践行全过程人民民主的生动体现。