转移支付资金超10万亿，部分资金分配不合理、闲置或挪用，如何强监管

为解决地方间财政不平衡，中国近年来通过超10万亿元转移支付来均衡地区间财力差异，促进区域协调发展和国家长治久安。如何规范、高效使用这笔巨额资金自然也成了监管重点。

近期，28个省份陆续公开当地2024年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称“审计报告”），部分省份指出当地相关转移支付存在问题，包括资金下达不及时、资金分配不合规或不够科学合理、部分转移支付资金闲置或被挪用等。

对此，国务院已经部署加强转移支付制度建设，强化监督，进一步规范转移支付预算编制、执行和资金使用、管理等行为。

审计问题全扫描

为了促进基本公共服务均等化，促进区域协调发展，中国政府间转移支付整体规模逐年攀升。财政部数据显示，2024年仅中央对地方转移支付约100397亿元，2025年这一数字预计为103415亿元。

在地方财政收支矛盾加剧的当下，越来越多基层政府加大力度争取上级转移支付，这也使得转移支付资金如何科学合理地分配至关重要。为此各级政府对不少具体转移支付项目出台了相应资金分配管理规定，但实践中有的地方没有制定相关资金管理规定，或者不执行相关规定。

比如，甘肃审计报告在重点审计一些省级部门预算执行情况时发现，部分部门对参与分配和管理的专项转移支付资金重视程度不够、监督管理不严，26项未制定资金管理办法即分配资金，10项分配下达时未有效利用项目储备库，4项4.25亿元支持重点不突出等。

河北审计报告称，医疗服务与保障能力提升补助资金等3项未及时修订资金管理办法，中央外经贸发展等6项资金分配不合理，未按管理办法分配、未及时细化资金使用方案等10.74亿元，影响资金使用效益。

一些转移支付资金分配不够科学，存在资金分配“小散”“一刀切”或支持内容交叉重复，影响资金使用效益。

比如，山东审计报告称，智慧城市奖补等5项资金分配小散，个别符合奖补条件企业仅能获得千元支持，涉及资金4.91亿元。中央体育彩票公益金等2项资金未充分考虑项目建设成本差异，“一刀切”平均分配资金，难以有效发挥激励引导作用，涉及资金2.95亿元。

安徽审计报告指出，当地城市更新等3个专项转移支付之间，省新兴产业专项引导资金与制造强省建设政策资金之间，部分支持内容目标相近、内容类同。

湖南审计发现，在对市县转移支付分配中，部分转移支付按基数固定分配的比重仍较大，对收支缺口较大的县倾斜力度不够。比如2023年至2024年，两项财力性转移支付中，有6个收支缺口较大的县人均补助资金均低于全省平均值。

为了提高转移支付资金使用效益，预算法对各级政府转移支付下达设有时限要求，比如各省份接到中央一般性转移支付和专项转移支付后，应当在30日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。不过实践中，受预算分配与项目管理不够衔接等影响，一些转移支付资金下达不及时，作用发挥不到位。

比如，广东审计报告发现，转移支付分解下达超过规定时限，涉及46项中央转移支付资金、23项省级转移支付资金共计161.61亿元，最长超期334天、涉及10.30亿元。江苏审计报告称，省财政下达市县的61个专项转移支付超半数资金计339.15亿元在下半年下达，其中有19个专项全部资金均在下半年下达，影响了预算执行进度和资金使用绩效。

“2024年4月我省收到中央下达的渔业增殖放流资金2.15亿元，由于主管部门提出分配意见较晚等，直至2024年12月才分配给各市县，已错过当年增殖放流最佳时间。”山东审计报告称。

由于相关项目进展缓慢，一些转移支付资金闲置的老问题仍时常发生。

比如，海南审计报告称，由于项目谋划论证不充分，以及市县用地未落实、立项审批和土地征拆工作缓慢等原因，当地生态环保专项转移支付资金闲置8.04亿元。河北审计报告发现，由于项目进展缓慢等原因，住房租赁市场发展试点奖补资金、中央农业生产发展资金等34项转移支付资金50.57亿元滞留在市县财政部门、业务主管部门或第三方监管账户未支出，未发挥效益。

内蒙古审计报告称，当地草产业发展、“三北”工程补助等5项资金153.29亿元，虽按时拨付，但因资金分配细则未制定、“双监控”不到位、项目前期准备不足等当年未支出。

部分转移支付资金被挪用也屡审屡犯。

比如，吉林审计报告称，审计2市8县地方政府财政收支情况发现，3市县挪用中央、省级转移支付资金25.45亿元，用于国库资金调度、偿还银行贷款本息等。河北审计报告称，部分市县违规将专项资金拨付至实有资金账户、挤占挪用专项资金用于平衡预算和日常公用经费等支出7.88亿元。

完善转移支付制度、强化监管

粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，中国政府层级较多，中央政府对居民偏好了解有限，导致转移支付资金使用效率损失，出现了转移支付科目设置不合理、支持方向交叉重叠、资金错配等问题。地方高度依赖转移支付来履行地方政府职责易引发公共池效应，即本辖区提供公共服务的部分成本外溢到其他辖区，弱化财政分权对地方政府行为的约束，导致财政支出效率低下。

罗志恒表示，这些问题也反映了转移支付制度设计存在不合理之处。比如，转移支付结构不合理，专项转移支付占比较高；共同财政事权转移支付定位不清，列入一般性转移支付但实际具有“专项性质”，地方财政统筹调配的空间较小；转移支付资金分配和使用的激励约束机制不健全，缺乏有效的执行监督和绩效评价机制等。

针对这些老问题，近些年国家也不断完善转移支付制度，强化监管，提高转移支付资金使用效益。

针对部分转移支付分配不够科学合理的问题，国务院此前公开表示，将进一步优化转移支付分配办法，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域间均衡度评估机制及指标体系，合理确定支出标准和支出责任分担比例。加强财政资金统筹，清理规范支持同一战略、同一领域、同一行业的转移支付，减少交叉重复。

针对转移支付资金下达不及时问题，国务院此前要求加快转移支付资金下达进度，严格落实预算法规定，除据实结算等特殊项目外，一般性转移支付在全国人大批准预算后30日内下达、专项转移支付在90日内下达。优化直达资金管理，合理确定直达资金范围和规模，提高直达资金使用效率。

国务院此前还表示，将适时研究制定财政转移支付条例等配套法规，对转移支付的功能定位、分类体系、设立程序、分配管理、退出机制等作出全面系统的规定。

针对上述审计问题，一些地方审计也给出相应建议。比如江苏审计报告建议，深化财政体制改革，进一步规范专项转移支付。优化转移支付结构，明晰各类转移支付功能定位。健全转移支付定期评估和动态调整、退出机制，做好项目滚动管理，及时清理到期项目和无需继续实施项目。加强转移支付绩效运行监控，提前预防、及时纠正偏差，避免资金损失浪费。

（第一财经 陈益刊）