李知睿：欧盟关键矿产百亿计划曝光，剑指中国？

【文/李知睿】

关键矿产: 全球秩序变迁的“战略锚点”

百年未有之大变局下，产业升级、技术变革与地缘政治的交织，正重塑全球资源治理格局。关键矿产（如锂、钴、镍、石墨、稀土等）的战略价值持续凸显——既是新能源汽车、动力电池、储能设备、半导体芯片等新质生产力的“核心原料”，也是各国实现“碳中和”目标的刚需资源。国际能源署（IEA）预测，为实现2050年全球净零排放目标，锂、钴、镍的需求量将分别增长40倍、20倍、10倍，供需矛盾与争夺强度将持续升级。

作为全球重要的经济体与碳中和目标的主要推动者，欧盟长期面临关键矿产领域的“三重困境”：

一是，资源高度依赖外部。欧盟本土已探明储量不足全球1%，80%以上的锂依赖智利、阿根廷，60%以上的钴依赖刚果（金），90%以上的稀土加工依赖中国。

二是，加工能力薄弱。欧盟在关键矿产精炼和深加工环节短板明显，电池级锂和镍的加工能力仅能满足自身约25%的需求。

三是，回收体系不完善。欧盟动力电池回收率不足15%，远低于25%的目标。

新冠疫情和俄乌冲突暴露了欧盟战略资源供应的脆弱性，促使其将关键矿产提升到前所未有的战略高度。

2024年5月，欧盟正式施行《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act，简称CRMA），首次以立法形式全面推进关键原材料的本土开采与加工，被欧盟官员誉为“一场革命”。

2025年3月25日，欧盟委员会遴选公布首批47个欧盟境内关键原材料战略项目，总投资约225亿欧元，涵盖13个成员国的矿产开采、冶炼提炼及循环回收设施。这些项目覆盖了欧盟所列17种战略矿物中的14种，重点聚焦新能源汽车、动力电池、清洁能源和国防工业所需的关键矿种。

紧接着在2025年6月4日，欧盟又增补了13个境外战略合作项目，涉及多个非欧盟国家或地区的矿产开发，以拓宽原材料来源渠道、缓解对华依赖。

欧盟公布的首份47个境内战略项目的国别分布 欧盟委员会官网

欧盟加速布局境外矿产战略项目来缓解“卡脖子”风险，显示出与美国等盟友协同重塑关键矿物全球供应格局的决心。这一系列举措在提升欧洲供应链安全的同时，也对中国形成一定地缘压力。系统剖析欧盟战略项目的布局逻辑及结构性影响并针对性制定应对策略，对于维护我国资源安全和产业竞争力具有重要意义。

欧盟关键矿产战略项目的政策背景与目标体系

欧盟关键矿产战略项目以《关键原材料法案》为顶层设计，以“供应链安全、价值链自主、规则权主导”为三大目标，形成了法律、政策再到项目的完整闭环。

（一）顶层设计：《关键原材料法案》的核心框架

作为欧盟关键矿产治理的“纲领性文件”，《关键原材料法案》可概括为“一个清单、三个目标、一个底线”，即明确了17种战略性原材料清单，设定了2030年基线目标（本土满足至少10%开采、40%加工以及25%回收利用），同时要求所有加工阶段对每种战略原材料的年消耗量，来自单一第三国的比例不得超过65%。

《关键原材料法案》的出台标志着欧盟从政策层面全面发力关键原材料领域。该法案不仅设定了2030年采掘、加工、回收比例目标，简化许可审批流程，还要求各成员国指定单一窗口加速项目审批，并由欧盟层面协调监测供应链风险。

为实现目标，欧盟将符合条件的重点项目认定为“战略项目”，在融资、许可等方面给予优先支持。2025年3月25日公布的首批47个境内战略项目正是《关键原材料法案》实施的初步成果，被视为提升欧洲资源安全的重要里程碑。据欧盟委员会测算，这批项目若全部投产，欧盟在锂、钴等关键矿产的采选、加工和回收方面基本达到2030年目标要求。这标志着欧盟正由过去“原材料盲点”的被动买方，转向主动构建自身供应链体系，以提高对战略资源的掌控力。

欧盟产业政策专员斯特凡纳·塞茹尔内（Stéphane Séjourné）直言，欧洲不能在锂电池材料上“再犯依赖俄罗斯石油那样的错误”。当前欧洲所需电池级锂几乎100%依赖中国精炼，因此在欧盟境内建设锂矿加工厂、摆脱对中国锂化合物的近乎完全依赖。此番表态凸显出《关键原材料法案》战略项目背后的强烈动机，通过系统性举措推动欧盟关键矿产供应链从“全球依赖”转向“区域自主”，增强欧盟在新能源转型和高新技术领域的战略自主，为后续项目的推进提供明确的政策指引。

欧盟产业政策专员斯特凡纳·塞茹尔内 欧盟委员会官网

（二）动因支撑：欧盟推出战略项目的三重逻辑

欧盟密集推出关键矿产战略项目，背后主要有三重逻辑驱动。

一是破解“对外依赖陷阱”的资源安全逻辑。欧盟本土关键矿产储量匮乏，供应高度集中于少数国家，使相关产业链极易受出口国政策变动或地缘冲突冲击（如智利2023年推动锂矿国有化）。因此，本土项目提升开采和加工能力，通过境外项目对冲单一来源风险，是欧盟保障资源安全的必然选择。

二是抢占新能源产业链制高点的产业竞争逻辑。新能源汽车与动力电池是欧盟的核心产业（2024年欧盟新能源汽车销量占全球的35%），而关键矿产是该产业链的“基础原料”。目前中国在动力电池领域占据全球60%的产能，并且在锂、钴、石墨的精深加工环节（中国电池级锂加工能力占全球的55%）占据主导地位。战略项目的核心目标之一是“保障新能源产业链自主可控”，避免在全球产业分工中“被边缘化”。

三是响应美西方“去风险”议程的地缘博弈逻辑。2024年以来，美西方加速推动供应链“去风险”。美国通过《通胀削减法案》（IRA）补贴本土关键矿产行业，要求新能源汽车电池原料75%来自北美或“友岸国家”。作为美国盟友，欧盟需同步推进类似政策，本质上是通过“地缘缓冲”布局，构建美欧主导的全球关键矿产供应链网络。

欧盟关键矿产战略项目的具体布局与实施特征

欧盟关键矿产战略项目分为“本土自主”与“境外补位”两个阶段，呈现“全链条覆盖、地缘化布局、企业化主导”的实施特征。

（一）境内战略项目：本土采冶回收能力全方位提升

欧盟首批47个境内战略项目分布在法国、德国、意大利、芬兰等13个成员国，涵盖矿产开采、冶炼加工、回收利用三个环节。其中25个涉及矿山采掘，24个侧重原料加工提炼，10个聚焦回收利用（部分项目涵盖多种功能）。从资源种类上看，这些项目紧密围绕电动汽车电池和可再生能源产业链所需矿物：22个涉及锂，12个涉镍，11个涉石墨，10个涉钴，另有7个涉及锰。总体而言，47个项目覆盖了欧盟界定的17种关键原材料中的14种。

为更直观地理解不同境内战略项目的作用，特选取典型实例予以说明：

（1）锂矿供应链项目。德国Vulcan Energy公司在莱茵地区推进的地热卤水提锂项目，被欧盟列为锂领域的示范性战略项目。该项目计划于2025年抽提富锂热卤水，年产2.4万吨碳中和氢氧化锂，用于大众、Stellantis、雷诺等车企以及LG新能源公司制造电池。时任德国总理奥拉夫·朔尔茨（Olaf Scholz）曾于2025年1月亲赴公司视察，对欧洲本土锂资源开发寄予厚望，强调“欧洲尤其德国本身就拥有生产这些原料的基础”。这一项目的入选彰显欧盟决心扶持本土锂提取新技术，以满足快速增长的电动汽车电池需求。

德国和法国上莱茵河游平原的锂三角 Unlimited

（2）镍钴冶炼与电池回收。在芬兰和波兰等国，一批冶炼厂与回收设施项目入选战略清单，用于加工镍钴矿和回收电池材料。例如，芬兰正在推进扩建镍精炼和硫酸镍产能，以支持正极材料制造；比利时和德国亦有电池回收项目入选，旨在提取废旧电池中的钴、镍和锂资源。这些项目有助于欧盟在中游冶炼和循环利用环节提升产能，实现关键电池金属的部分自给。

（3）稀土及国防工业关键材料。考虑到国防工业对稀土永磁材料的依赖，一些稀土分离和金属提纯项目也在名单之中。此外，西班牙、法国、罗马尼亚的1个镁项目和3个钨项目受到特别关注，这两种金属对军工和航天工业至关重要。镁合金是航空航天重要轻质材料，钨则广泛用于高强度合金和国防装备。欧洲几乎无原镁产出，钨资源高度依赖进口。通过开发西班牙境内的镁矿以及重启法国、罗马尼亚的新钨矿开采与精炼项目，旨在加强欧盟军工产业的原料供应链韧性。

欧盟官方预计，这47个项目全部投产需吸引约225亿欧元投资。为保障项目落地，《关键原材料法案》提供了一系列支持政策，包括成员国为战略项目开启许可审批绿色通道，采矿项目审批最长不超过27个月，加工和回收项目不超过15个月（以往此类项目审批耗时5到10年）。欧盟层面也在协调欧洲投资银行（EIB）、欧洲复兴开发银行（EBRD）以及各国开发性金融机构提供融资支持和公共担保，并鼓励私人资本参与。

总体而言，境内战略项目的推出表明，欧盟正在从开采端到回收端全链条发力，通过扩产能和技术示范夯实能源转型和高端制造所需的资源基础，旨在缓解欧盟长期以来对进口原料的高度依赖，被视为保障欧洲绿色、数字“双转型”及防务自主的战略基石。

（二）境外战略项目：供应链多元化与伙伴合作

鉴于欧洲自身矿产禀赋有限，欧盟积极通过建立战略伙伴关系获取境外资源。2025年6月4日，欧盟委员会公布了13个境外关键矿产战略项目清单，涉及欧盟以外若干国家和地区（含成员国的海外领地）。在地域分布上，13个项目中有7个位于与欧盟签署了原材料合作伙伴关系协议的国家（或地区），包括加拿大、格陵兰岛、哈萨克斯坦、挪威、塞尔维亚、乌克兰和赞比亚。其余项目则位于巴西、马达加斯加、马拉维、法国海外领地新喀里多尼亚、南非以及英国。欧盟优先选择了政治关系密切且资源潜力突出的伙伴，一些传统矿产大国（如加拿大、巴西、南非）和新兴资源地（如格陵兰岛、马拉维）均名列其中。

在矿种方面，境外项目主要瞄准与新能源汽车和可再生能源相关的关键矿产。13个项目中有10个涉及电动汽车电池及储能所需的锂、镍、钴、锰和石墨等原料。欧盟试图通过境外项目补齐境内未覆盖的资源类型，全面增强供应链的抗风险能力。

为更直观地理解不同境外战略项目的作用，特选取典型实例予以说明：

（1）英国亨默登钨矿项目（Tungsten West Project）。亨默登钨矿项目位于英格兰西南部德文郡，曾经是欧盟的重要钨产地，后因经济原因停产。钨因其高硬度和高熔点，被广泛应用于国防与航天工业（例如穿甲弹芯、火箭喷管等），而欧盟本土钨储量几乎为零，属于欧洲军工急需却对华高度依赖的矿种。通过与英国合作重启钨矿，支撑欧盟自身国防工业需求，预计到2030年可满足欧盟30%的钨需求。

Tungsten West在普利茅斯附近的矿山被指定为欧盟关键矿产战略下的战略项目。 图自BBC

（2）乌克兰巴拉希夫卡石墨矿（Balakhivka Graphite Deposit）。乌克兰拥有优质石墨矿藏。一方面，该项目可为欧洲电池产业提供替代性石墨供应，预计到2030年可满足欧盟20%的电池级石墨需求。另一方面，欧盟也展示出对乌克兰和平进程与经济重建的支持。在美国已于2023年4月抢先与乌克兰签署涵盖天然气、钛、锂、稀有矿产的资源开发协议背景下，欧盟此举也是为了不在获取乌克兰战略资源上落后于人。

Balakhivka Graphite Deposit在基洛沃赫拉德地区开发石墨矿用于电池生产。 乌克兰商业新闻

（3）非洲及其他地区关键矿产项目。欧盟看中了非洲和其他地区的矿产潜力，例如马拉维的稀土、赞比亚的铜钴，以及法国海外领地新喀里多尼亚的红土镍矿、格陵兰岛的稀土等。这与欧盟近年来积极同非盟和部分非洲国家签署关键原材料谅解备忘录的战略一致。通过战略项目形式，欧盟加大对这些资源地的投入并提升影响力，从而与中国在全球南方的资源布局形成竞争。

欧盟委员会承诺，将为推进境外战略项目提供一定财政支持，并利用“全球门户”（Global Gateway）等政策工具，帮助合作国家建设相关基础设施。这些项目不仅旨在为欧盟自身供货，也强调“互利”。

欧盟此举一方面出于供应链安全考虑，另一方面也是对中国多年“资源外交”的回应和竞争。中国通过共建“一带一路”在非洲、拉美布局大量矿业投资，欧盟的介入可能改变中国在当地的投资格局。例如，欧盟与赞比亚结为原材料伙伴并选定战略项目，该地区铜钴矿的中欧博弈态势或出现新变化。

总的来看，境外战略项目的推出意味着欧盟正以空前积极姿态拓展海外矿业资源，构建以自身为核心节点的全球关键矿产供应链网络，对冲单一来源风险。

欧盟战略项目推动下的全球关键矿产治理变迁

欧盟关键矿产战略项目并非简单的“资源获取”举措，而是通过“供应链区域化、价值链垂直化、竞争模式创新”，推动全球关键矿产治理格局深刻变迁，对全球资源产业链版图产生深远影响。

一是供应链区域化、多极化趋势加强。

过去二十年，全球关键矿物供应链高度集中于少数国家。欧盟或将改变这一格局，形成内外结合、多极并存的供应链体系。未来以欧盟、美国、日本为代表的西方盟友建立起相对独立的关键矿产供应链，或将与中国凭借先发优势构建的现有供应链网络并行存在。欧美一方面提升内部产能，另一方面从盟友和伙伴国获取原料，通过“友岸外包”（Friend-shoring）策略推动全球供应链向多个区域中心并存发展。

二是国际资源投资和贸易博弈加剧。

随着欧盟、美国纷纷涌向第三国争夺锂、钴、稀土等资源，新一轮全球“资源争夺战”已经打响。中国企业深耕多年的刚果（金）钴矿、几内亚铝土矿等项目，正迎来西方竞争者的挑战。美国主导的“矿产安全伙伴关系”（MSP）联合了欧日等国采取协调行动，帮助一些国家开发矿产以限制中国的资源影响力。加拿大政府禁止中国资本投资其境内锂矿等关键矿业，以保障本国和盟友的供应安全。欧盟在与加拿大、澳大利亚等国达成双边关键矿物协议时，亦强调对等开放与产业合作。这实际上是在构筑一个排他性的资源联盟，即联盟内成员间强化合作，而对被视为“不可靠供应方”的联盟外国家提高准入门槛。

欧盟已表示将打击原材料领域的不公平贸易做法，必要时会使用贸易防御工具。这意味着如果中国对欧关键原料出口采取配额制或实施禁令，欧盟可能施加报复性限制，加速摆脱对华依赖。关键矿产供应链正在从单纯的商业考量转变为带有“阵营色彩”的地缘经济竞赛。

MSP合作伙伴包括澳大利亚、加拿大、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、印度、意大利、日本、挪威、朝鲜共和国、瑞典、英国、美国和欧盟 (由欧盟委员会代表)。 图自美国国务院官网

三是资源国议价权提升，供应模式演变。

大国竞相争夺之下，一些资源丰富的发展中国家地位上升，获得更大议价空间。印尼近年凭借镍矿丰度，通过禁原矿出口迫使中日韩企业在当地建厂，实现了从资源输出向本地加工的价值链跃升；阿根廷、智利和玻利维亚等拉美国家加速组建锂矿联盟“锂佩克”，希望通过集体谈判收获更多利益。欧盟声称其境外合作项目将促进第三国的“当地价值创造”，实际是试图以合资建厂、技术援助等方式与资源国深度绑定。

长远来看，在供需双方更强调伙伴关系和本地增值的趋势下，传统上“原料—加工—制造”完全地理分离的旧模式可能部分改变。一些矿产将更多地在产地初加工，再由终端消费国进一步精炼或制成产品。各国也更注重循环回收、替代材料等途径，以降低对原生矿物的需求。这些变化一定程度上缓解了传统供应链垄断局面，但也可能带来效率降低、成本上升等问题，这意味着未来全球关键矿产价值链可能呈现供应多元化与成本高企并存的特征。

需要强调的是，全球绿色转型对关键矿产需求激增这一大背景，使各国在资源博弈中更趋审慎。新能源汽车、储能设备、电网升级、航空航天等领域的发展将导致未来几十年对锂、钴、稀土、铜等需求呈指数级上升。若因地缘政治对立导致供应链割裂、技术封锁，不仅可能引发阶段性供给失衡和价格剧烈波动，还将掣肘碳中和与科技创新进程。这种“两败俱伤”局面并非各方初衷。因此在博弈之外，主要经济体也有动力通过对话与合作为供应链稳定设置一些“护栏”。

当前尽管西方在关键矿产上对华警惕，但欧盟并未像对俄能源那样立即切断对华矿物贸易，而是采取渐进式“去依赖”。这表明，短期内中国仍是不可替代的供应方，各方只能一边调整优化供应链，一边维持基本的贸易往来。可以预见，未来全球关键矿产格局将是在竞争中寻求相对平衡，既存在明显的阵营化趋势和零和博弈色彩，又不得不在一定程度上保持合作，避免供应链彻底断裂。

欧盟关键矿产布局的地缘影响及中国应对

我国是全球关键矿产的“加工大国”与“出口大国”。欧盟关键矿产战略布局直指对华资源依赖问题，中欧在新能源和高技术供应链上的竞争态势加剧。欧洲一方面投入巨资加强锂、钴、镍等电池金属的掌控，另一方面对迅速占领其市场的中国电动汽车开展反制措施（如2023年欧盟对中国电动汽车补贴启动反补贴调查）。欧盟希望通过建立相对独立的电池原料供应体系，将使其本土车企免受中国电池原材料价格波动的掣肘，并削弱中国电池厂商的成本优势。这将影响中国新能源汽车在欧洲的竞争力，甚至关系到全球电动汽车产业格局变迁。

在可再生能源领域，情况类似。以风电为例，风力涡轮机所需的高性能永磁体高度依赖中国提供的镨钕、镝铽等稀土金属。欧盟试图通过开发澳大利亚等地稀土矿、建立本土分离能力以及加强废旧磁铁回收，来满足一部分需求。与此同时，中国也在开发稀土磁铁替代技术（如无需重稀土的新型磁材）和改进回收利用，以防范潜在的供应制约。这种你追我赶的局面，体现了技术与资源的双重博弈。在太阳能光伏产业，关键材料多晶硅生产中国占比过半，欧洲短期内难以改变这一现实，但也在谋求通过技术革新（如钙钛矿电池）和贸易手段来降低对中国在光伏供应领域的依赖。

国防与高科技方面的中欧博弈更为敏感。欧盟官员明确指出，“没有稀土就不可能有国防工业”，而目前欧洲许多军工特种金属近乎100%依赖中国。这显然令欧盟难以容忍。欧盟关键矿产战略的一个直接目标，就是为军工产业寻找可靠的原料来源。欧盟或将进一步联合美国、加拿大等盟友共同建立国防材料供应链，从矿山开采到磁性材料、合金生产都尽可能自主可控。这将对中国相关行业构成长期压力。与此同时，中国也在加紧摆脱对西方的高科技原料依赖，如实现高端碳纤维、航空发动机合金材料的自主生产，加强国内芯片产业上游材料（如硅片、电子气体等）的自给。这实际上形成了双向脱钩趋势，最终可能出现中欧在一些高端产业链上各自形成较为完整的体系，彼此关联度降低。

欧盟安全研究所分析师乔里斯・特尔在欧洲经济论坛撰文称，如果中国利用其关键的原材料优势对美国进行报复，欧洲将难以全身而退。 欧盟委员会官网

尽管竞争态势明显，中欧在关键矿产相关领域并非完全没有合作空间。双方在应对气候变化、推进能源转型上有共同利益，都需要稳定可靠的的原料供应。短期内欧盟仍离不开中国大量的锂电材料、稀土产品，中国也需要欧洲市场来消化本国光伏组件、电动汽车零部件等。如果任何一方贸然切断某一关键产品出口，双方产业都会受损。这种“相互依存”将在未来一段时间内持续，为双方保持理性对话提供了基础。

此外，中欧在标准制定、绿色矿业、材料回收等领域也存在共同诉求，合作并非零和关系。通过产业对话，中欧或可在第三国矿业投资中探索第三方市场合作模式，携手助推相关国家提高采矿水平和环保绩效。虽然目前中欧政治互信程度使得这种多赢合作难以大规模展开，但从长远来看不应排除这种可能。

总体上，欧盟关键矿产战略的推进将给中国带来“供应链替代、技术壁垒、地缘挤压、规则约束”等挑战，同时也提供了推动合作的新契机。欧盟强力行动背后反映出自身战略脆弱环节的焦虑，短期内其资源自主目标与执行力之间仍存在一定落差。在全球化高度交融的今天，中欧两大经济体完全脱钩并不现实，有限度的竞争与合作将长期并存。

对此，中国既要积极维护自身战略利益，夯实自身资源安全和产业竞争力，也需保持开放姿态，在国际规则框架内寻找合作机遇，防止冲突演变失控。为实现“内外协同、攻防并举”，中国可通过强化国内保障、优化海外布局、突破核心技术、参与全球治理等多个方面，切实维护关键矿产安全，稳步提升产业国际竞争力。