吕德文：基层没钱了怎么办？

【文/ 吕德文】

当前基层治理正陷入多重现实困境：卫星遥感“一刀切”执法缺乏沟通空间，基层债务与历史遗留问题叠加形成恶性循环，减负口号喊响多年后却不得不面临”体制降速”与活力消退。尽管干部待遇逐渐拉平、会议文件有所减少，但无效问责、兜底压力与少数人绑架政策等问题依然存在。

基层工作正从“发展导向”转向“维持型治理”，如何在有限资源下承担好责任与保持住活力，已经成为基层治理的新挑战。

关于“一刀切”

基于卫星遥感技术的霸权治理，对基层的伤害还是很严重。有关部门虽然已不再将卫片当作直接执法依据，但从实践看，国土资源督查部门只能以卫片为依据，否则根本就管不过来。

基层哪怕实事求是调查了，有了事实依据和合理理由，但基本上没有讨价还价空间，督查部门根本就不见面、不沟通，只要整改结果。让人比较满意的是，有些地方群众在烧草木灰，没人管。环保部门监测到了，只是提醒，但不会问责。

河北某农场不同季节的卫星遥感图片 自然资源部国土卫星遥感应用中心

关于基层待遇

从调查的情况看，越是具有财政自主性的乡镇街道，财政困难越明显。反倒是一直依靠上级财政兜底的地方，影响不大。

东部某发达地区乡镇，因为津补贴规范了，奖励基本上没有了，绩效也减少了，干部收入减少了1/3。某次发达乡镇，以前依靠乡镇自筹的绩效，基本上发不出来了。但西部贫困乡镇，干部的待遇这几年没受任何影响。当地省会城市和市州贫困乡镇同级别干部的待遇，相差不大。全国基层干部的待遇在拉平，算是一个新现象。

关于基层负担

这两年，基层负担的确得到了根本性逆转。一位乡镇书记说，过去，他一周有个一天时间没有会议，就算是很好了；现在，他一周有一天的会，都算多了。上级检查督查也少了，文件虽然还有一些变相下发的，但总体上也减少了不少。

这固然是中央花大力气专项整治的结果。但很多基层干部却不这样认为，他们调侃：主要是没钱折腾了。现如今，各地都在节约过日子，搞正事都不够钱了，搞形式更没钱了。

关于基层债务

我的主观印象是，基层债务增加了。

乡镇和街道的债务，主要是因为项目建设造成的。有些项目是自己主动做的，投下去就是打水漂。前几年，某县的主要领导在全县推广乡村振兴示范，几乎每个乡镇都通过借债搞了一两个示范点，花了一两千万。结果，领导高升了，但乡镇几乎都留下了巨额债务。

村一级都有债务，不少都是来自于上级不接地气的政策。比如，在耕地进出平衡的整治过程中，很多村都花钱开荒种地，一个村为此留下十几万债务也是正常的。更为普遍都是，有些项目虽然申请下来了，但资金却拨不下来，导致事实上的债务。

据某位基层领导说，现如今，只有乡村振兴衔接资金专款专用，其他上级下来的项目资金，县财政都统一统筹了。这就导致了一个结果，乡镇街道申请项目，哪怕做完了，但也可能是事实欠施工方的项目资金。

财政部部长蓝佛安：“加强基层“三保”财力保障。2024年我们中央财政安排对地方转移支付预算超过10万亿元，并督促地方将财力下沉基层，优先足额安排“三保”经费预算。我们这里所说的基层，主要是县一级。” 央视新闻

关于历史遗留问题

几乎所有乡镇街道都以“维持”的心态开展工作。发展是不可能了，尤其是不能形成闭环的发展，基层领导有点害怕。

现如今，政府发了专项债，鼓励城市更新。但很多街道都不敢申请项目，或者不敢申请多，因为，城市更新以后，这个债务怎么还，没个说法。债务是最主要的治理后遗症，基层基本上没办法。某乡镇每年年某都要准备十万元，就等着给上门的债主发点安慰。一个债主，政府欠了好几百万，但每年只能从十万元里得两千元，相当于是发个红包，聊以自慰。

城市里的不少街道，都在化解前些年城市开发带来的后遗症。房价下降，开放商破产或者跑路，留下那些被拆迁的居民天天上访，真不好办。在贫困地区，最麻烦的是扶贫搬迁安置小区。脱贫户都住在一个小区里，小区的公共服务都得政府提供，如房屋漏水、物业管理。

很多社会问题，如果在原来的村寨，还可以通过熟人社会自行消化，但到了城市社区，人们之间虽然熟悉，却不可能有熟人社会的功能了，社会问题直接涌入政府。典型如未成年保护，有些脱贫户实在没办法，大人要外出务工，未成年人独自留守老家上学，监护是个大问题。有些未成年人遭遇侵害，家庭失效，社区瓦解，政府介入又不容易，挑战很大。

关于无效问责

基层现在基本上是凭良心做事。“减负不减责任”，虽然基层减负了不少，但问责还是不减。多做多错这个逻辑，还是通的。某地在有关部门的催促下，好几个村积极建骨灰堂，群众高兴，基层也觉得做了好事。但因为工作太仓促，有关土地审批手续没及时办理，属于未批先建。结果，村干部要受处分，这让乡镇党委很为难。

中部某乡镇的领导说，他们班子成员，1/3背过处分，有能力的主要领导对于谁去背处分，需要权衡，尽量让老同志背，不要影响年轻同志的提拔。实际上，在缺乏激励的情况下，问责的效果已经大打折扣了。对于很多基层干部而言，问责已经无所谓了。西部某乡镇，工作氛围挺好的，他们说“凭良心做事”，不可能超出自己能力去做太多的是，但本职工作肯定完成。

因此，现如今的基层，要攻坚克难，轰轰烈烈搞发展，估计是不太行了。但维持基本秩序，可以充分相信基层干部的责任心。

2019年3月中共中央办公厅发出《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”

关于兜底型治理

各地普遍出现了兜底型治理的情况，凡是群众的事，都要管起来，但又不一定管得好。

某地为了治理地质灾害，对村民自建房的护坡有专项资金补助。结果，村民都形成了习惯，以为只要盖房就有补助。如果项目资金没下来，就觉得是村干部贪污了。

一些地方出现了“上面做好人，基层做冤大头”的局面。很多上级部门在发展或服务民生过程中，只出政策，只提要求，却没有配套资金。基层其实很为难，现在各地财政普遍困难，但上级的要求还在不断增加。比如，某省出台了基本丧葬服务减免政策，全省户籍人口均可免除遗体接运、存放、火化、骨灰寄存等基本服务费用。

有些县级财政有困难，压力挺大的。有些领导来视察，提这个要求，那个要求，但都未必适合实际；为了解决问题，一些领导对群众承诺了不切实际的东西，结果政策上和资金上又没办法兑现，基层很难办。有基层干部说，群众但凡是出了点事，一定要找政府。夸张点说，哪怕是路上摔了一跤，也要找政府负责。

关于少数代表多数

在很多地区，政法机关群众满意度测评和纪检部门的党风廉政测评，对于推动基层工作，挺有效的。群众满意度这个东西，是好也不好。在西部某街道调研时，基层领导说，街道的工作就是服务群众，群众愿意到街道来反映问题，是好事。但客观上，群众不自觉地借此把很多自己的事甩包袱给政府。比如，老旧小区的物业，基本上只能靠街道去兜底。如果不兜底，群众基础就可能出问题。

现如今，无论是城市，还是农村，都推行了12345，这就给那些极端自私自利的人提供了要挟政府的便捷途径。少数自私自利的人代表了广大群众，这实在是影响社会公平的关键问题。

总体上，现如今的基层，进入另一个新常态。过去，基层是发展导向，基层围绕了项目、资源运转，有了项目资源，就可以提供服务。现如今的基层，普遍进入了没有钱，不知道怎么办事的局面。

如果说，过去相当一段时期的基层出现了体制过热、负担过重的问题的话，现如今的基层，则进入了体制运转降速、无所适从的问题。基层事务简单了，负担也少了，活力却也没有了。