十年面壁：“优化地方营商环境”不应沦为口号式呐喊

【文/观察者网专栏作者 十年面壁】

“在茅台镇投资8亿多元建好的白酒生产废水处理厂，却被当地政府单方面解除合作，并强行接管了。”近日，贵州仁怀市一废水处理厂被“强行接管”一事经媒体报道后引发热议。面对汹涌的舆情，当地政府也开展了提级调查。

今天，笔者就从这事出发，探讨地方政府在招商引资、项目建设以及营商环境等方面面临的诸多现实问题。

根据网上有关描述，此次事件爆发的两大诱因，一方面在于该PPP项目污水处理能力不达标，导致地方政府在环保考核时被问责；另一方面，该项目可能还需要一些财政资金的补贴，但地方政府财政捉襟见肘，财政支付难以为继。

这些信息是否为真，有待官方结论，但目前来看，上级的考核和财政的制掣，确实是一些地方政府在决策时经常面临的两种现实约束。

涉事企业 图自《中国新闻周刊》

一、上级考核，地方政府面临的决策压力

熟悉体制的朋友都知道，来自上级考核，不仅关系到被考核官员的政治前途乃至个人命运，甚至还关系到一个部门、一个地方的政治生态位。然而上下级之间存在着各种体系性的认知和信息偏差，就会导致在权力的力场下，很多决策方案产生偏倚。

从理论上来讲，最接近问题一线的人拿出的解决方案可能是最务实的，然而这种务实，却可能存在着两种致命的缺陷：一是监管者与监管对象之间的“合谋”与权力寻租；二是各地、各部门之间情况各异，如果没有一个统一的指导思想、考核标准，上级部门的威信不仅大打折扣，而且政府系统会呈现碎片化，各部门、各地方也就难以形成合力。

正因为如此，上级对下级的考察，不仅意味着对下级行政行为的监督和纠偏，还要秉持着一碗水端平的态度，对考核指标、考核细则齐一化。为了呼应群众的需求，很多时候甚至还要“理想化”，典型的如“命案必破”“净化网络空间”等等。

正因为考核的巨大压力，下级出台有关政策、推进有关工作落实的时候，就会产生诸多怪相。比如，前段时间有个银行工作的朋友跟笔者吐槽，说为了减少电信诈骗，银行出台了奇葩规定，凡他的储户被电诈了，他就要扣发绩效奖金。而正因为这项规定，在储户大额或频繁动用资金时，各网点会有各种或明或暗的限制。储户在遇到动账限制时不仅态度对抗，还要各种投诉，这让他“哑巴吃黄连”。

二、财政压力，地方政府的甩包袱冲动

至于财政压力，这两年不少地方在新旧动能转换中面临诸多问题，税源大幅下降，而各种支出款项却与日俱增。一些地方为了三保（保工资保运转保民生），甚至要用上挪用专项资金、加大罚没力度等竭泽而渔的手段。

笔者身边的一个城市，在前几年为了解决城市拥堵问题，投入巨额资金去建设高架路网，拥堵问题是解决了，但欠了一屁股债。照例这些债务由平台公司或市属国企承担。然而随着这两年各种收入下降，地方政府对平台公司或市属国企的拨款力度下降，这些公司就会对上下游的合作企业、承揽工程的团体或个人产生各种拖欠，进而导致一系列的信访事件。

一个私营业主在和笔者交流时曾这样表述：东部一些较为发达的区域，打过财政充裕的“富仗”，胆子大眼界高，铺的摊子比较大；这两年伴随着土地财政的崩盘，各种财政收入锐减，收入弥补不了前几年扩张留下的窟窿，日子反而不如一些中西部地区“没有过过富日子的”城市。

为了避免各种信访事件，个别官员难免会想到歪招进行“开源节流”。典型的如前段时间被诟病的“远洋捕捞”，以及对各种应付未付的甩包袱。笔者就曾听闻某个项目因为财政补贴压力大，相关部门开会定调要拿下，同时要求有关人士“找个合情合理合法”的理由。

三、逐利天性，民营企业的“阿喀琉斯之踵”

很多企业在进行自我宣传的时候，比较喜欢强调企业的“社会责任感”，比如其产品或服务能“提升社会福利”“促进节能减排”等等，实际上逐利才是他们的天性，这是常识，在民营企业或民营资本中尤为突出。而目前地方政府的招商引资工作中，民营企业、民营资本又占据相当的比例，在逐利天性的驱使下，他们赚钱的动作也可能产生变形，而这些也将会成为企业发展的包袱。

关于企业逐利天性导致的诸多社会恶果，有很多现成的例子，如外国资本的游说制度，导致枪支泛滥、药物滥用等等。其实国内这些例子也屡见不鲜，如一些企业经过计算，非法排污面临的罚款成本远低于改进设备改善工艺，那他们宁可认罚款也要乱排乱放，几乎很少考虑负外部性。

细究起来，相当一部分民企甚至一些国企，都会在逐利的原始本能中，尝试突破规则的限制，也因此出现了很多违法违规的操作。串标围标、偷工减料、偷税漏税、各种利益输送……很多企业的违规操作，根本无需严查即可四面透风。一个小私营业主曾极端地表示，他的产业如果完全依法依规，严格按照各种安全生产流程，将无利可图。而这些违规操作，在进行“清算”的时候又成了企业被拿捏的包袱。

新闻事件中的废水处理厂有没有违规目前不得而知，但笔者曾听说某排污企业为了规避环保督察，擅自修改关键指标的在线监测参数导致数据大面积异常。除此之外，一些企业通过数据造假骗取财政补贴的案例也层出不穷。

这就导致了，很多企业是经不起审查的。而上文提到的“合谋”或权力寻租，又让官员们在为企业辩护时处于瓜田李下的境地，投鼠忌器，使得一些在决定招引企业命运的关键会议上，很容易通过一些对招引企业不利的动议。

四、关于营商环境建设的一点思考

废水处理厂困局是一个缩影，它凸显出推进基层治理现代化进程面临的制度性梗阻。

优化地方的营商环境，不应该沦为口号式的呐喊、标语式的宣传，而应该更深入地去思考，如何让考核体系不再使地方政府披着合理程序的外衣，做出引发舆情的决策？如何建立足够的承诺保障，在推促企业健康发展的同时，让企业能够安心地投资生产？怎样在财政收缩的背景下，能够确保政策的设计初衷与最终的执行不会产生扭曲变形？

这些追问没有标准答案，但正是这些没有答案的问题，却考核着基层治理体系和治理能力现代化进程。当我们在讨论营商环境时，或许更应该思考：如何让制度真正地围绕契约精神和法治建设服务，推动市场在资源配置中的决定性作用，而非成为权力的一个修饰语？

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