彭波：在WTO谈判中，中国为什么不再寻求新的特殊和差别待遇？

【文/观察者网专栏作者 彭波】

当地时间9月23日，中国国务院总理李强在出席第80届联合国大会相关活动时向全世界庄严宣示，中国作为负责任的发展中大国，在世贸组织当前和未来谈判中，将不寻求新的特殊和差别待遇。

李强总理代表中国作出的宣布引起了国内外人士的极大关注和兴趣。

什么是“特殊和差别待遇”？

“特殊和差别待遇”（Special and Differential Treatment，简称S&DT）是世界贸易组织（WTO）规则体系中一项重要的原则性安排，其核心目的是承认并照顾发展中国家成员在经济发展水平、管理能力、制度建设等方面与发达国家存在的客观差距，允许它们在履行WTO义务时享有享有一定的优惠待遇。主要体现在以下几个方面：

作者整理制图

“特殊和差别待遇”是WTO协定体系中总结历史经验所作出的机制设定，发展中国家普遍享有。其法律基础遍布于各多边协定中，如：《1994年关税与贸易总协定》（GATT）第18条（允许发展中国家为保护幼稚产业采取限制措施），《服务贸易总协定》（GATS）第4条（促进发展中国家参与服务贸易），《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）第66条（给予最不发达国家更长的过渡期）。各类部长级会议决定、宣言（如《内罗毕决定》《巴厘岛一揽子协定》等等）。

在一定意义上，可以将“特殊和差别待遇”理解为多边贸易体系中的“扶弱机制”，旨在帮助发展中国家更好地融入全球经济，从贸易开放中获益，促进发展。同时避免因过快或过严地承担普遍性义务，而对其脆弱的经济造成不必要的及过大的冲击。

对于经济实力较强的国家来说，这种机制安排也是有利的。从经济方面来说，发展中国家更好地融入全球经济，有利于发达国家更好的与之开展贸易，共同发展。根据经济学原理，市场越大，交换越充分，经济利益也就越大。

政治上的意义其实更加突出。对发达国家而言，这有利于拉拢发展中国家更好地加入己方阵营，与自己在政治上保持一致。否则，如果发展中国家与发达国家根据同样的条件参与国际贸易，肯定对它的发展不利，就可能被迫在政治上寻找其他的出路，反过来对发达国家也不利。

比如说，1946年蒋介石政府与美国签订了《中美友好通商航海条约》，规定双方在基本上同等的条件下开展通商贸易。这个协定在形式上平等，但在实质上是极不公平的，因为当时中国的经济实力无法承受跟美国在同等条件下进行竞争。显而易见的结果就是条约签订之后，美国产品蜂拥而入，民族资产阶级无法生存，最终倒向社会主义。而对美国来说则不得不承受“丢失中国”的重大政治后果，损失惨重。

中国为何享有特殊和差别待遇？

中国之所以长期享有世界贸易组织（WTO）中的“特殊和差别待遇”，其根本原因在于中国在加入WTO时的经济和社会发展水平被国际社会普遍认定为属于发展中国家，这一身份认定是多方面因素共同作用的结果。具体可以从以下几个方面来理解：

1）基本国情支持这方面的合理要求

2001年中国加入WTO时，尽管已是全球重要的贸易国，但还是一个典型的发展中经济体，其整体经济发展水平与发达国家存在巨大差距。

一是人均GDP较低；2001年中国人均GDP仅为890美元（世界排名第138位），普遍被看作属于“低收入国家”行列。不仅远低于世界平均水平，更无法与美、欧、日等发达经济体相比。

二是产业结构不均衡；经济在总体上还是以劳动密集型产业和制造业为主，服务业和高科技产业相对薄弱。

三是区域发展极不平衡：虽然东部沿海地区处于快速发展当中，而广大中西部地区仍相当落后。两者之间存在巨大的经济鸿沟，难以突破。

2001年，多哈，中国加入世界贸易组织

基于这些客观现实，无论是中国自身还是国际社会，在谈判和审议过程中都一致认可中国的“发展中国家”地位。因此，中国在入世议定书中，获得了相应的过渡期安排和灵活性等方面的优惠待遇。

2）中国入世接受了较为严格的条件

但是，中国获得的“S&DT”的这些安排并非“免费午餐”，而是中国在其他方面承担巨大开放压力下，换取加入世贸的结果。

在入世谈判中，中国实际上承担了比一般发展中成员更高的义务。例如入世时承诺的工业品平均约束关税为9.1%，高于同期多数发展中国家的开放水平。当时韩国、阿根廷、巴西和南非的工业品约束关税分别为10.1%、30.8%、30.8%、15.7%，均显著高于中国。农业领域义务更是极为严格。农产品平均关税降至15.2%，远低于发展中成员56%的平均水平。中国还率先将农业综合支持量（AMS）约束为零，放弃了使用农业“发展箱”补贴和农业出口补贴的权利。这意味着中国不能像其他发展中成员那样，对农业提供较高补贴以保护本国农民利益。中国在金融、电信、分销等众多服务领域同样作出了高水平开放承诺，开放程度和广度远超一般发展中成员。另外，虽然WTO允许发展中成员在履行义务时享有较长的过渡期，但中国在许多领域主动缩短或放弃了过渡期安排，以更快适应国际规则。

商务部及相关专家明确指出：“中国在加入世贸组织的过程中，已经作出了与自身当时发展阶段和经济水平相符的承诺和义务，很多方面的开放水平要高于一般发展中成员。”总之，中国加入世贸并不是因为某个国家的恩惠，而是做出了巨大的牺牲换来的。

在这么苛刻的条件下，中国才得以加入世贸组织，获得了合法的与“特殊和差别待遇”相关的安排。因此中国享有这个权利是完全合理的。

3）美国认为中国入世对其有利

更重要的原因是，相关资料表明，在中国加入世贸组织（WTO）时，以时任总统克林顿为代表的美国政府认为此举对美国是有利的。

一是迎合国内商界和资本的利益；长期以来，中国的改革开放吸引了大量美国资本进入。美国企业利用“在美国研发、在中国生产、再高价卖回美国”的模式赚取了巨额利润。苏联解体之后，美国人普遍相信“历史的终结”，推崇新自由主义经济理论，信奉自由贸易。并且预见到中国庞大市场的潜力。一个开放的中国将为美国商品和服务提供巨大的出口机遇，促进美国经济增长。因此，支持中国入世是维护美国商人和投资者利益的直接选择。

二是作为改变中国的手段。克林顿与相当一部分美国人相信，一旦中国成为WTO成员，就必须遵守这些规则，这为美国提供了合法手段来约束和规范中国的经济行为，使其按照“美国的规矩”行事。一个通过贸易与世界深度绑定的中国，被认为更有利于世界的和平与稳定。克林顿还相信可以通过接触来改变中国。也就是说，接受中国加入世贸，会增强美国“和平演变”中国的可能性。

综上所述，推动中国融入全球经济体系被视为美国一项具有前瞻性的外交战略。这种情况下，中国得以加入 WTO并获得一定的优惠待遇，可以被美国及其他西方国家所接受。

4）中国实际上享受的优惠并不多

中国自2001年加入WTO时，被认定为“发展中国家”，因此有权享有上述“特殊和差别待遇”。但在实践当中，中国并未广泛使用这些优惠。尤其在关税减让、服务业开放等方面，中国的承诺水平已接近甚至超过部分发达国家。截至2025年，中国的平均关税从入世前的15.3%降至7.3%左右，接近发达国家水平。而且在实际工作当中还存在诸多的进口优惠政策，中国的实际关税水平比名义水平要低得多。服务业开放超过120个分部门，远高于一般发展中成员。WTO贸易政策审议报告（TPR）多次指出中国开放承诺超出一般发展中成员。

中国在农业、制造业、金融、电信等领域主动大幅开放市场，并未频繁援引S&D条款。根据WTO秘书处统计，WTO各项协定中包含约155项S&D条款。截至2020年，中国仅在14个S&D条款中受益，占全部条款的9%。这一数据说明中国在实践中对S&D待遇的依赖度很低。

中国近年来多次主动放弃部分S&D待遇。例如，2022年在新冠疫苗知识产权豁免谈判中，中国宣布不寻求豁免灵活性。

2021年，中国加入世贸组织20周年之际，中国宣布：已经完全履行加入时的承诺。

中国角色与定位进入新的历史阶段

近年来，百年未有之大变局加速演进，国际格局深刻调整，国内外形势发生剧烈变化，许多现实发展与最初的预期大相径庭。这一宏观背景也深刻影响着中国在世界贸易组织（WTO）中的地位与权责，推动其角色与定位进入新的历史阶段。

1）国际贸易环境面临严峻挑战

近年来，多边贸易体制正遭遇前所未有的冲击。全球范围内单边主义、保护主义持续抬头，个别大国频繁挑起贸易战、加征关税，严重破坏以规则为基础的国际贸易秩序。WTO争端解决机制因上诉机构停摆而陷入瘫痪，改革进程长期停滞，其权威性与执行力受到严重削弱。在此背景下，国际社会普遍期待主要经济体展现领导力，采取切实行动，重振对多边贸易体系的信心。

2）中国从“适应者”向“塑造者”转变

自2001年加入WTO以来，中国积极把握全球化机遇，依托自身制度优势与不懈奋斗，实现了经济跨越式发展。如今，中国已成为世界第二大经济体、第一大货物贸易国，在全球经济格局中的地位发生了根本性转变。尽管人均GDP仍处于中等收入水平，区域发展不平衡问题依然存在，但中国经济的总体规模、市场深度和全球影响力已远超传统意义上的发展中国家，甚至超过多数发达国家。

在部分高科技领域，如5G通信、光伏产业、新能源汽车等，中国已具备全球领先优势。2024年，中国经常账户顺差达4220亿美元，其中货物贸易顺差高达7679亿美元，全年对外贸易顺差为9920亿美元。这些数据充分彰显了中国制造业的强大国际竞争力和在全球供应链中的关键地位。这一发展成就，使中国具备了承担更大国际责任的实力与底气，也要求其在国际规则制定中发挥更积极、更主动的作用。

3）顺应全球倡议，彰显大国担当

近年来，部分发达国家，尤其是美国和欧盟，持续质疑中国等经济规模庞大、技术能力突出的“发展中大国”继续享受WTO框架下“特殊与差别待遇”（S&DT）的合理性。他们认为，中国的经济总量、贸易份额和产业竞争力已远超一般发展中国家，长期享有政策灵活性和过渡期安排，既不符合现实，也有损多边贸易体制的公平性。

美国在特朗普政府时期即多次公开施压，主张改革WTO的S&DT规则，要求取消“自我认定”发展中国家身份的做法，提出应建立基于客观指标（如人均GDP、全球贸易份额、产业竞争力等）的“毕业机制”，防止高收入或高竞争力经济体滥用发展中国家待遇。欧盟也支持对S&DT进行现代化改革，强调待遇应更具针对性、透明度和实效性，避免普惠式、无差别的优惠安排。

与此同时，一些新兴经济体已率先调整立场。如韩国于1996年宣布在WTO谈判中不再寻求S&DT；巴西于2019年作出类似承诺；新加坡、智利、沙特阿拉伯等国也在特定贸易协定或谈判中声明不再寻求新的特殊待遇。但他们并未完全放弃“发展中国家”身份，也未退出所有现有优惠。

在此背景下，中国宣布在WTO当前和未来谈判中不寻求新的特殊与差别待遇，既是顺应国际规则演变趋势的务实之举，也符合全球主要经济体的普遍实践。这一决策并非孤立行为，而是在复杂国际环境下，中国主动塑造负责任大国形象、推动多边贸易体制改革的重要体现。

“不寻求新的特殊与差别待遇”意味着什么？

1）官方解读：是坚定维护多边贸易体制、落实全球发展倡议和全球安全倡议的关键举措

9月23日，国务院总理李强在公开场合宣布中国在世界贸易组织（WTO）当前和未来谈判中将不再寻求新的特殊与差别待遇（S&DT）。随后，中国商务部就此作出权威解读，指出这一立场宣示是中国基于统筹国内国际两个大局作出的重大决策，是坚定维护多边贸易体制、落实全球发展倡议和全球安全倡议的关键举措，有助于为全球贸易与投资的自由化、便利化注入强劲动力，推动全球经济治理体系朝着更加公正合理的方向改革。

当前，以规则为基础的多边贸易体制正面临严峻挑战。在此背景下，中方主动提出不寻求新的特殊与差别待遇，进一步彰显了支持多边主义的坚定立场和负责任大国的担当。

对此，商务部还明确了三个不会变：中方作为发展中成员的地位不会变，捍卫发展中成员正当权益的决心不会变，推动全球贸易投资自由化便利化的立场不会变。

商务部明确表示，中国仍是世界上最大的发展中国家，始终是“全球南方”的重要一员，永远与发展中国家站在一起。中方将一如既往地全面深入参与WTO改革进程和国际经贸规则重构，致力于推动达成更多具有发展导向的成果，促进全球经济治理体系更加包容、公平、可持续。

此外，中方也澄清，这一承诺仅适用于WTO“当前及未来”的谈判议程，不影响中国依据现有协定所享有的权利和灵活性。换言之，中国并未放弃已获得的合法发展空间，而是在新议题上采取更为积极、务实和负责任的姿态。

9月24日，商务部举行重要事项吹风好，阐述“三个不会变”：中方作为发展中成员的地位不会变，捍卫发展中成员正当权益的决心不会变，推动全球贸易投资自由化便利化的立场不会变。

2）政策分析：中国的表态具有标杆意义

a.国际战略考量

首先，推动WTO改革与多边贸易体制振兴。中国此举释放出坚定支持多边主义的强烈信号，回应了国际社会对WTO改革停滞不前的普遍关切。通过主动承担更大责任，中国为打破谈判僵局、重建共识提供了政治动力，有助于增强各方对多边贸易体制的信心。

其次，回应发达国家长期质疑。近年来，美国、欧盟等主要经济体持续批评中国以“发展中国家”身份享受特殊待遇，认为其庞大的经济规模和出口竞争力已远超传统发展中国家水平，继续享有S&DT有失公平。中国主动宣布不寻求新的优惠安排，实质上化解了这一争议焦点，减少了外部对中国“搭便车”的指责，为推进WTO实质性改革扫清障碍，并有助于缓和南北分歧。

再次，发挥引领与示范效应。作为全球最大的发展中经济体，中国的表态具有标杆意义。此举有望激励其他新兴市场和发展中大国在力所能及时承担相应国际责任，共同推动构建更加公平、合理、包容的国际经贸秩序，提升发展中国家整体话语权的同时，避免“发展中国家”身份被滥用或泛化。

b.国内政策与经济现实

第一，主动承担国际责任的战略选择。尽管中国经济总量位居世界前列，但人均GDP仍处于中等收入水平，城乡差距、区域发展不平衡等问题依然突出。在此背景下，中国主动在新谈判中放弃部分政策空间，是中国结合并在一定程度上超越自身的发展水平与能力，主动承担国际责任的表现。体现了超越短期利益、着眼长远格局的责任意识，是一种“能力所及、道义所在”的战略自觉。

第二，服务于高水平对外开放的内在需要。当前，中国正加快构建新发展格局，推进制度型开放。主动减少对特殊待遇的依赖，有助于增强国际社会对中国遵守国际规则、深化市场开放的信任，为中国企业“走出去”、吸引高质量外资、参与高标准国际经贸合作创造更有利的外部环境。同时，这也倒逼国内产业加快转型升级，提升在全球价值链中的地位，助力实现高质量发展。

总体而言，这一决策既是对国际期待的积极回应，也是中国自身发展阶段演进的必然结果，体现了原则性与灵活性的统一、道义担当与现实利益的平衡。

中国举动为遏制全球“逆全球化”趋势注入了正能量

中国宣布在世界贸易组织（WTO）当前及未来谈判中不再寻求新的特殊与差别待遇，是一项具有深远战略意义的决策。这一举措既彰显了中国作为负责任大国的担当，也反映了中国基于自身发展水平提升和国际环境深刻变化所作出的务实选择。此举有助于推动WTO改革进程，增强多边贸易体制的权威性与活力，回应国际社会对更加公平、公正贸易规则的期待，同时也有利于巩固中国与发展中国家之间的团结与合作。

当然，这一决策也面临一定的挑战。中国希望通过这一举措，回应部分国家的批评。然而，在一些西方国家的视角中，中国的发展本身似乎已成为“原罪”——只要中国持续发展，批评的声音便难以停息。

中国也希望以自身的开放姿态引领更多国家走向开放与合作。这一愿望具有合理性，也必将产生积极影响。从历史经验看，一国的开放往往能带动他国跟进，形成良性互动。例如19世纪英国推行自由贸易，推动了全球范围内的贸易自由化进程。然而，并非所有国家都会同步响应——美国当时便选择反其道而行之，利用英国的开放政策加强自身贸易保护，借力发展本国产业，最终实现对英国的超越。

当今中国不断扩大开放，包括主动放弃新的特殊与差别待遇，无疑为遏制全球“逆全球化”趋势注入了正能量。但这一努力势必遭遇阻力，尤其是来自美国的系统性遏制与破坏。美国近年来推行单边主义、保护主义和“小院高墙”策略，正在不断削弱多边贸易体系的根基。

尽管如此，中国扩大开放的根本出发点在于自身长远发展的内在需要，其红利不仅惠及中国人民，也将为全球经济的稳定与繁荣作出重要贡献。个别国家的阻挠或许能延缓进程，却难以逆转历史大势。面向未来，中国将继续坚定维护多边贸易体制，推进高水平对外开放，深化南南合作，以实际行动推动构建开放型世界经济，促进全球包容性、可持续发展。

本文系观察者网独家稿件，文章内容纯属作者个人观点，不代表平台观点，未经授权，不得转载，否则将追究法律责任。关注观察者网微信guanchacn，每日阅读趣味文章。