拉古拉迈·拉詹、罗希特·兰巴：印度想学韩国用补贴扶持制造业，操作时却走了不一样的路

编者按：在制造业日益主导全球竞争格局的今天，作为新兴经济体中的重要力量，印度经济发展路径的选择不仅关乎自身命运，更牵动着全球经济格局。

近年来，印度政府以提高关税、推动本土生产、提供补贴等手段，试图重塑本国制造业的竞争力。然而，这种带有新保护主义色彩的策略，究竟是在筑牢产业根基，还是重走曾导致经济停滞的老路？这一问题不仅关乎印度的政策得失，也映射出所有发展中经济体在全球化时代的集体困境。

本文摘自《打破常规：印度特色的繁荣之路》，两位作者——前印度央行行长、著名经济学家拉古拉迈·拉詹与罗希特·兰巴——围绕 “印度能否依靠保护主义和产业补贴实现经济成功” 展开深度剖析。通过分析印度关税提升效果、手机产业补贴案例等，作者指出保护主义可能削弱企业竞争力，补贴多停留在低附加值环节，且国内市场规模的局限性难以支撑高端产业发展。这些观点揭示了印度经济政策的潜在风险，为理解其发展困境与出路提供了重要视角。

【文/拉古拉迈·拉詹、罗希特·兰巴】

印度能否通过新型保护主义取得成功？

如果出口的最终产品在目的地国家不需要缴纳关税，印度或许可以不考虑全球供应链，而在国内完成一切生产。但这要求它在供应链的每个环节同世界上效率最高的厂商开展竞争，也就是说印度必须在研发上超过美国，在设计上胜过意大利，在制造上压倒德国、中国和越南，如此等等。

换言之，目前的全球供应链已得到优化，促使制成品的价格在多年来持续下降。在供应链的某个环节占据主导地位的各个国家不仅拥有某些天然优势，而且经历了多年学习与技能培训的磨炼。因此，让一个完全依靠国内供应链的国家在世界市场上同整个全球供应链开展正面竞争，将是极其困难的。

印度的国内市场如今有所扩大。只面向印度国内市场的制造商有可能达到一定规模，在相对熟悉和接近的市场中干中学，无须借助出口，也能达到合理的生产率水平。假设如此，印度应该可以利用保护主义关税来封闭自己的市场，给缺乏竞争力的国内厂商提供机会。事实也似乎如此，自2014年以来，印度的平均进口关税持续提升，从初期的13.5%增至2022年的近18.1%。受益的行业之一是国内钢铁业。

尽管这些措施显著增强了国内市场对企业的吸引力，但受到高关税保护的企业依然普遍缺乏全球竞争力。更明智的政策方案，例如宣布在某个产业获得足够复苏空间之后将取消关税保护，很少能起作用，因为一旦习惯于关税保护，产业界就会为持续获得保护而积极游说。此外，如果制造商发现政府会屈从于压力，那么每家厂商都会大力鼓吹关税保护，以便让自己的经营变得更加轻松。

印度金奈一家汽车制造厂 路透社

另外，印度拥有庞大国内市场的说法只对每个人都能消费的大众产品（例如自行车）才适用。人均购买力与工业化国家中产阶级接近的印度上层中产阶级的人数依旧较少，为了在电动汽车或高端电器等领域实现较大市场规模，出口仍是唯一选择。如果印度厂商只依靠国内市场，它们将因为规模不足而承担更高的生产成本。可见，保护主义兴起将拖累印度的经济增长率，迫使居民家庭为粗制滥造的产品支付高价，这只会利好那些效率低下却政治人脉深厚的企业，而让全国民众继续在贫困中挣扎。

所有这些都不是空洞的理论，而是印度在上一轮保护主义时期发生的事实，这段时期直至20世纪90年代初的自由化改革才被终结。当时的世界竞争还不算激烈，印度有机会在经济自由化进程中改正过去的错误。今天的情况将更为艰难。

制造业补贴加保护措施能否弥补印度的缺陷？

印度能否放弃本国企业已发展成熟的观点，而回到本国产业依然处于幼稚阶段、需要用补贴来保护的立场？印度政府并非不清楚本国制造业面临的困难，它曾指出，因为基础设施落后、融资成本偏高、高质量能源供给不足、工业设计能力有限、忽视研究开发以及工人技能欠缺等因素的影响，本国电子产业面临8.5%~11%的竞争劣势。

由于补齐这些短板需要时间，政府希望通过生产补贴来抵消劣势。于是出现了与生产挂钩的激励计划，最早在手机生产中采用，具体做法如下。

自2016年起，印度政府开始提高进口手机部件的关税，到2018年4月，又对手机整机进口征收20%的关税。在关税保护之外，从2020年初开始，印度政府实际上还给位于本国的制造商——无论是印度企业还是外资企业——新生产的所有手机提供相当于出厂价格6%的补贴（到第五年降至4%）。此外，各邦政府还会给设立在本邦的工厂提供税收优惠、能源和土地补贴等。

从表面上看，该计划似乎行之有效。在2017年4月至2018年3月，手机进口额接近36亿美元，而出口额仅为3.34亿美元，净出口额约为-33亿美元。然而到2022-2023财年结束时，印度的手机进口额下降至16亿美元，而出口额增至近110亿美元，净出口额达到94亿美元，相比 2017-2018财年大幅提升了约127亿美元。

可是，这一成就从细节来看远没有那样辉煌。如果我们仍在向制造商提供补贴以推动出口，那么最终产品的出口额就不是很有用的衡量指标。对制造业的实力而言，关键在于有多少附加值是在印度创造的。显而易见，非常少！印度已经成为手机组装的大国，但这是供应链中附加值最少的环节，仅占手机全部价值的几个百分点。包括逻辑芯片等最复杂元器件在内的大多数部件依赖进口，而且我们甚至不清楚在印度创造的附加值是否超过政府提供的各项补贴。

2018年报道：《三星在印度的诺伊达建了“世界最大”的手机制造工厂》

政府的部长们也承认，印度只是在组装上实现了起步，但他们辩称这是制造更高附加值部件的基础。显然，某些国家在过去确实是沿着这一路径前进。但如今还能走得通吗？如果运输成本不高，尤其是对于体积微小的手机部件，那么当小米公司能在其他地方实现更廉价的制造时，为何要扩大在印度的部件制造规模呢？印度政府是否打算把与生产挂钩的激励计划推广到各种部件上？或者说，部长们的观点隐含地假设，大规模组装将带来大规模生产。这在物流管理更为困难的过去可能是成立的，但未来能否延续难以判断。

经常有人把韩国视作通过保护主义和补贴措施扶持本国幼稚产业在全球市场实现规模效应的典范。但我们必须弄清楚其中的关键所在。韩国在20世纪六七十年代的早期产业政策几乎都属于出口驱动型，并且不针对特定部门，无论哪个部门的出口商都可以获得补贴。由于政府并不挑选“赢家”，韩国的产业界就面临压力，需要找准在世界市场拥有竞争力的领域。后来韩国的产业政策变得更有指向性，更针对特定部门，以优惠利率向6个重点产业提供信贷，但也仅限于20世纪70年代的一个较短时期。

那时的韩国总统朴正熙是产业政策的极力拥护者。当他在1979年被刺杀后，这些面向特定部门的优惠措施被取消，经济活动基本恢复自由化。韩国企业不得不与市场力量相竞争。因此，韩国的产业政策是以分阶段相对聚焦的方式实施的：最先是明确的出口激励，继而是在短期内给若干重点产业提供补贴，然后采用自由化政策来鼓励竞争。即便是从蔬菜贸易业务起家的三星公司希望在电子产业大显身手时，韩国各家银行也只能通过低息贷款助一臂之力，而该公司从一开始就需要在全球市场上经受考验。

韩国式产业政策要想取得成功，必须冷酷无情，保持不偏不倚，不可以偏袒某一部门或采取保护主义。与之相反，印度与生产挂钩的激励计划从起步时就用不透明的方式挑选特惠部门，对于具体选项及其扶持理由，均缺乏公开的讨论和披露。只有一部分企业获得政府补贴，这让其他企业处于不利地位。我们不清楚这些补贴是推动企业投资的必要条件，还是来自国家的赠礼。我们也不清楚有哪些衡量成功的具体标准，甚至不知道这些补贴将在何时取消。例如在某些产业，由于受益群体的积极游说，补贴的预定持续时间已被延长。

与生产挂钩的激励计划的真正问题是打算走捷径，以回避消除印度制造业面临的各种障碍的更艰巨任务。我们甚至不清楚它是不是能够吸引初始投资的有效短期政策工具，因为从2021财年到2023财年，流入印度的外国直接投资净额从440亿美元下跌到280亿美元。该计划也不能替代真正的改革，因为归根到底，如果印度没有补齐短板，当补贴结束时，谁能保证已经到这里生产的企业不会迅速撤离呢？

另有迹象显示，随着基础设施的兴建，包括公路和港口的改善、铁路货运效率的提高等，印度的物流运输费用正在下降，接近具有全球竞争力的水平。尽管如此，印度依然认为必须提供补贴，才能吸引全球供应链中竞争最激烈的环节——低技能的制造业。但如果全球供应链的每个环节都实现了最优化，这是否意味着印度为本土低技能组装工厂付出代价并无太大意义，因为它对印度发展更高附加值的生产环节并无多少助益。