十年面壁：作为过来人，聊聊“规范借调干部”背后的现实

【文/观察者网专栏作者 十年面壁】

晚上八点，华灯初上。中年老丁意犹未尽地关上电脑，收起跟随自己多年的保温杯，开始准备返回自己的蜗居。

这是老丁来深圳的第二个年头，也是他一路向南的第十五个年头。想当初，老丁第一次由东北借调到某部委，还是个意气风发的小年轻，那个时候他天真地以为，自己正迈向人生巅峰。

一、关于借调的现实需求

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，其中对借调干部作出了明确规范。

《若干规定》中对借调干部的规范

结合目前的实操来看，干部借调可分为相互隶属的上下级单位之间的纵向交流和互不隶属的单位之间的“平行交流”。之所以给“平行交流”打引号，是因为产生借调行为的两单位往往存在“势能差”，如组织部和街道办，真正平行的两单位之间极少出现人员借调情况。

作为一种干部交流的方式，“借调”长期以来一直处于一个较为模糊的灰色地带。2006年出台的《公务员法》中明确指出，公务员交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。这意味着“借调”这种形式，被排除在正式的干部交流形式中。然而干部借调却屡见不鲜，究其原因，还是存在着大量的现实需求。

首先是工作量的问题。

体制内的同志往往比较理解，越是上级部门，越是重要职能部门，往往工作越繁重。其实道理也不难理解，部门层级越高，面临的工作面就越宏观，各种事务累积起来，十分庞杂。

举个例子，在多数县市区里，民族宗教事务局工作并不是特别繁忙，因为少数民族占比很小，所以要处理的事务并不是很多。但到了国家民宗委这个层面，面向的是全国上亿的少数民族，事务繁忙层度可想而知。工作量大了，自然需要的人手就多，职能部门需求量也就越大。但囿于机关编制等诸多现实问题，只能向下抽调人员——实际上到了中央部委这个层级，借调在每个部委几乎都是普遍现象。

从工作的重要性来看，两办纪组宣作为党政机关的核心部门，业务繁忙，工作量极大，也是借调人员的“集散地”。同时，这些单位的金字招牌，还是很吸引体制内的同志向其流动的，毕竟核心职能部门紧跟领导，进步的想象空间巨大——当然能不能进步还得看个人造化。

其次就是工作的专业度问题。

其实关于干部借调，最名正言顺的理由就是工作专业性需求。比如某单位急需信息化建设，需要懂网络信息化技术的人才；某单位需要推动动迁工作，需要城市规划建设人才……这种工作需求往往是时效性比较强的，现招人来不及，本单位里又没有可拔擢的人才，只能申请其他单位支援。但这种情况占比不多，打着工作专业度旗号的借调，多数是应对机关信息的不对称。

实际上，作为行政管理的机关单位，信息的有效甄别尤为重要。而在行政管理中，大量的信息传递、信息交互，往往存在鱼龙混杂的情况，如何有效甄别，进而进行行之有效的管理是一个十分现实的问题。

比如某地教委，从辖区中学抽调了大量的教师进行业务管理，这些业务骨干本身就对辖区各学校情况比较熟悉，各种统计数据十分敏感，很多上报的数据资料一眼就能看出真假，这也省去了机关单位派员下驻的麻烦。下级单位在进行资料报送的时候就会谨慎很多。

最后是机关工作的鲶鱼效应。

机关工作稳定有保障众人皆知，只要不犯原则性错误，一般不好辞退干部。这也就造成了很多没有上进心的干部躺平不作为，但工作还得有人干啊！这个时候上级单位为了给机关带来点青春活力，往往会从下级单位借调一些年轻干部。年轻干部新来乍到，再加上没有定编定岗的“保障”，为了能博得上级领导的青睐，也有加班加点努力工作的动力。这样一来，一些躺平干部也就有了危机感。

关于体制内的躺平现象，一位朋友举了一个例子：

某职能部门需要管理某园林的工作，这些工作包括园林养护、定期巡查、卫生清扫等诸多繁杂的工作。因为该部门定位为“管理机关”，不便亲自去打扫卫生，就成立了一个全资国有公司，一方面来处理园林养护等众多现实工作，一方面也可以消化部分家属子弟的就业问题。然而成立的这个公司，也把自己视为“管理机关”，不愿意去打扫卫生，于是就向上级管理单位申请经费，最后安排一些大爷大妈来清扫园林。

这件事本身和借调没有太多关联，谨以此说明，某些地方存在着机制性、系统性的躺平现象。

资料图

二、借调里的利益纠葛

正所谓，有人的地方就有江湖，而有江湖的地方，就少不了各种利益纠葛。

作为借入单位来说，借调人员多为年轻精干的工作人员，不仅各种精力旺盛，工作作风也扎实，各种苦活累活迎难而上，绝不推脱。除此之外，由于被调入的人员属于新鲜血液，极少和本单位的各种服务管理对象产生关联，因此很多事情做起来也无需瞻前顾后，不需担心产生合谋或利益勾连。比较典型的如纪委监委、组织部等要害部门。而借入单位在不增加人员、机构编制的情况下，大多数情况下仅需承担一些加班支出、福利费用，可谓一本万利。

对于借出单位而言，虽然派出精干力量会让自己单位的工作效率下降，但毕竟能让自己单位的人员“打入”上级单位（重要部门）内部，不仅增强了本单位和借入单位的链接，在一些政策制定、项目资源上还可能会对自己有倾斜。对于本单位的一些年轻干部，能够上借到上级单位或重要部门，这种示范效应对整个单位的年轻干部也是一种激励。

而在被借调干部自身看来，由于借调多属于自下而上的，不仅让他们拓宽了眼界，积累了人脉，为进步奠定了良好的基础，由于高能级城区的窗口效应，他们还能实实在在地学到一些知识技能，为他们成为多技能、复合型人才打下扎实的根基。

正是基于这种“多赢”的情况，借调这种非正式的干部交流形式才会颇具市场。如前文所述，很多单位囿于机构编制所限，没有多少空岗，但本身工作又需要大量新鲜血液，就会在招考之初，和一些有进人名额的下级单位协商：这次新入职的工作人员编制在你们这里，但得来我们这里干一段时间的工作——至于这“一段时间”是多久，那就不好说了。

这种情况在某些基层政府尤为普遍，这就导致了一些地方的乡镇，年年招考，年年不见新人。这几年中央政府三令五申严控从县以下借调人员，情况才有所收敛，但乡镇这一层级缺人尤其是缺年轻人这一问题还是较为突出的。

三、借调中的个人沉浮

对于大多数年轻干部来说，借调给予了他们向上的希望。由乡镇借调到城区，或者由县城借调到中心城市，不仅事业的发展有了更大的联想空间，生活上也更便利多彩。然而对于大多数借调干部来说，借调并非一片坦途。

首先是各种无形的工作压力。

作为借调干部，编制不在工作地，这种随时可能被退回的压力，使得他们精神紧绷。笔者作为一名曾经的借调人员，深刻体会到这种如履薄冰的心态。在借调单位，有时候工作比较繁忙的时候，要加班到凌晨。除此之外，遇到一些比较繁重的工作，为了给借调单位的领导同事留下好印象，也要加班加点冲锋在前。

其次是希望与现实的落差张力。

借调本身是需要征求被借调干部意愿的，但凡愿意借调去外单位的，无不抱有各种各样的期盼。有的是想“先借后调”，通过这种方式实现单位层级的提升；有的是想借此镀镀金，尽快实现事业进步的跨越；还有的是出于家庭的考虑，想通过这种方式实现和家属的团聚……不一而足。然而现实充满了变数，即使设想得再好，很多时候都是天不遂人愿。再加上借调越来越规范，想通过借调方式实现个人事业的发展、单位层级的提升等，往往困难重重。

除此之外，借调干部往往还有一个难言之隐，那就是事业发展的机会成本。

实际上，如果借调干部不选择借调这条道路，而是按部就班在原单位发展的话，经过几年的历练蛰伏，职务职级也会有进步的机会。而一旦选择借调这条路，原单位的工作不参与，自然也就少了进步的话语权；新单位没有编制，提拔重用也轮不上，很有可能两面不讨好。而且，很多时候这个机会成本不止涵盖事业方面。

前文提到的老丁，是笔者在借调过程中认识的一位朋友。2010年第一次从东北借调到北京的时候，他还是踌躇满志的，意气风发地幻想着自己实现“先借后调”，迅速在部委扎根，迅速提拔……然而来了没多久就发现自己想多了。

部委进带编制的干部，是有严格程序的，处级以下干部需要“逢进必考”，处级以上干部往往也需要遴选。部委繁忙的工作节奏，让老丁很难静下心来学习筹备考试，而他所在的司局，也不能给他量身定做一个岗位。更雪上加霜的是，没过多久部委清理违规进人，他也跟着受到池鱼之灾。

受此打击，老丁本不欲再去部委经受考验，奈何在第一次借调过程中，老丁结婚了，新婚妻子就在北京定居。没隔多久，老丁又开始了尝试。恰好还是那个部委，组建了一个新的司局，又将老丁借调过来。这次老丁目的明确，就是想着在北京能守着“老婆孩子热炕头”，没想到这次婚姻率先出现危机，借调期还没满，婚姻期满。

更令老丁感慨的是，远在老家的同龄人，早已纷纷步入重要岗位，而他的职级却还在原地踏步。经过一番思虑，看淡一切的老丁给领导打了个报告，孑然一身地远赴深圳开启新的生活篇章。

老丁的情况并非孤例。实际上通过借调被上级领导赏识并改变命运的不能说凤毛麟角吧，起码也只是一小部分。大多数情况下，借调干部在燃烧完青春和热血以后，像一块能量接近殆尽的电池，又重新返回原厂，去适配低能级、慢节奏的工作和生活。

四、关于借调的一点思考

借调这个现象广泛存在，且存续了数十年，必然有其存在的合理性。尽管它呈现出来一系列的问题，但它的实用性、适用性使得其不可能在短时间内消亡。作为体制内干部流动的重要方式，借调不仅为一些干部提供了一种发展的通道，也强化了借调单位和被借调单位之间的链接。当然，由于借调这一行为还有很多灰色空间、模糊地带，也会让一小部分人钻了空子。

关于规范借调的讨论由来已久，多从制度、编制管理、资源配置等方面提供了诸多有益的思路，如：规范借调行为，制定借调的规范标准流程；科学合理控制机构人员编制，使之动态适配经济社会的发展；拓宽临时性工作的用人渠道，采用“志愿者+政府购买服务”等形式，对社会公共服务提质增效等。这些思路都很有营养，也很有针对性，值得进一步探讨乃至试点。

但作为一个曾经参与过借调工作、近距离观察过借调干部人群的工作人员，还是想从人文关怀的角度来赘述两句。借调作为一个干部展示的舞台，有一鸣惊人的，自然也有默默无闻乃至失意落魄的。但无论怎样，借调干部都曾为了理想和追求努力奋斗过。更重要的是，我们应当意识到，社会治理的核心不是“编制”，而是一个个活生生的人。或许当借调干部不再被视为工具人，当他们的努力被看到、付出被尊重，借调这个行政机制才会体现出足够的温度。

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