周咏梅：“善治”真的是全球南方国家治理的第一要务吗？

长期以来，“善治”一直是各国衡量治理水平，乃至衡量发展潜力的一个重要标准。但是从国家发展的角度看，“善治”真的是全球南方国家治理的第一要务吗？为什么不少后发国家在发展中腐败频发，但是依旧取得了较大的发展成就？

在2025年举办的“全球南方与东南亚”学术会议上，北京大学国家发展研究院、北京大学南南合作与发展学院周咏梅教授就这些问题做了针对性发言，提出渐进式提升三维治理能力是全球南方国家发展需要优先考虑的问题。观察者网整理了周教授的会议发言，并经周老师授权全文发表。

【文/ 周咏梅；整理、翻译/ 唐晓甫】

今天我想探讨的问题是，善治是不是发展的前提条件？我希望这个话题会或多或少带有争议。我曾在世界银行从事制度建设和治理改革工作二十余年，足迹遍及非洲、南亚和东南亚；如今我站在这里提出这个问题，多少有些“自寻死路”。不过，我现在已经回到学术界，可以自由地讨论这个问题了。

为什么要问这个问题？现在已经几乎不会有人在谈及发展问题时会忽略治理问题了，毕竟现实中因为治理水平糟糕阻碍发展的例子太多。我自己的工作也常常遇到这些问题。世界银行“全球治理指标”（Worldwide Governance Indicators）有六项常用指标：发言权和责任（Voice & Accountability）、政治稳定与无暴力/恐怖主义（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism）、政府效能（Government Effectiveness）、监管质量（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、控制腐败（Control of Corruption）。

这几项指标对于发展来说几乎都是无可争辩的“必需品”，而非“可有可无”。按收入分组，组内平均值也显示：国家的富裕程度与这六个治理维度的质量呈正相关。但关键问题在于：两者是否存在因果关系？究竟是“先有鸡还是先有蛋”？究竟是经济增长催生制度进步，还是制度优化成就经济增长？

举个亲身经历的例子：塞拉利昂内战结束后，我在那里做公共支出跟踪，结果发现那里的公共资源严重流失。以基本药品为例，追踪相关支出后发现，在区一级能核销的药品比例不足10%，到了基层诊所更不到5%。

这显然是一种治理失败，也显然不利于发展。同样的情形也出现在教育、农业等领域。这一有力例证清楚表明，我们迫切需要优化公共权力在这些至关重要的发展项目中的运作模式。

这里还有另一个例子，在突尼斯前总统本·阿里政权垮台后，世界银行研究部的同事掌握了其执政时期的全部企业数据，发现整个经济中的“肥肉”几乎都掌握在本·阿里本人、其妻子、子女及亲属手中。

在倒台前，本·阿里控制了突尼斯国内绝大多数赚钱领域

统计显示，他们家族只拥有千分之一的企业，雇佣不足2%的劳动力，产出不到5%的产值，却攫取了近15%的净利润。原因在于他们把持了准入门槛极高、受限最严的行业。那些行业须受投资法、各类许可和监管的严格限制，外人难以进入，而阿里家族则凭借政治权力就独占了这些利润丰厚的经济板块。

这同样属于治理失败，也压制了发展。我们也不需要争论这种情况是否需要改革，毕竟本·阿里政府已倒台，突尼斯正在向民主政体过渡。

如果我们把视野扩展至整个“全球南方”，以美国为基准，审视 1965 年至 2010 年的发展数据（尽管我手中更新的数据尚未完整标注，但结论一致），并检验战后约 45–50 年间贫困国家在发展层面是否缩小差距，得到的将是另一幅截然不同的图景。

在这张图上，右上角深蓝色点代表发达国家，它们与美国的相对位置大体不变；但许多发展中国家实现了追赶，它们的位置位于45度线之上，说明其人均经济规模在 2010 年相对于美国的比值远高于 1965 年。这一部分国家包括新加坡、韩国、中国、博茨瓦纳等公认“高速发展”国家。

同样，我们也有很多位于45度线下方远离基准线的国家，包括马拉维、布隆迪、刚果（金）等。这些国家与美国的差距比 1965 年更大。“全球南方”国家之间的发展差异巨大，是一个亟须深入剖析的重要议题。

我同时还绘制了这些国家的腐败数据分布图：蓝色代表表现良好，红色代表表现不佳。大致上看，相对发达的国家，主要是一些经合组织成员，整体腐败程度较低；而在“全球南方”，即便是那些经济高速增长、位于45°线上方的“奇迹型”经济体也经常被标记为“红色”。

我们都知道，在印尼的苏哈托时期、早前的中国和越南等国虽然发展迅速，但腐败问题同样严重。所以，也许我们可以得出一个令人不太舒适的结论，腐败并不必然阻碍发展。

但腐败与腐败之间也有所不同，我的导师普拉纳布·巴德汉（Pranab Bardhan）常说：“中国的腐败与印度的腐败不同。在中国，你贿赂一个人就能办成事；在印度，你得贿赂九个人，而且任何一个人都可能扯皮。”

这些现象揭示了腐败的本质，腐败的分散程度会直接决定其对发展的破坏性，但这种细微差异很难通过宏观国家层面的指标捕捉到。要真正理解腐败的类型及其影响，我们必须开展更微观的研究；穆斯塔克·汗（Mushtaq Khan）在伦敦开展的研究正是朝这个方向努力：弄清哪些腐败最具破坏性，好让资源有限的发展中国家把整治重点放在“刀刃”上。

我之所以将这一议题带入 GSN ，是因为我们正位于资源受限、治理混乱的“中间地带”。若能在此背景下展开更系统、更细致的比较研究，揭示失序环境为何仍能孕育增长奇迹，将为学界提供宝贵洞见，亦足以成为值得长期深耕的研究方向。

此外，GSN之所以需要讨论这个颇具争议的话题，还因为这可能涉及一个政治不正确的话题，那就是“善治”或“完美治理”可能并非发展前置条件。我在此强调这一点绝非说糟糕的治理在道义上可以接受，更不是说它对发展永远无害。在塞拉利昂或突尼斯等国，治理失序显然造成了巨大创伤。

但是问题在于我们如何在不同阶段对治理的优先级进行排序。例如，从位于左下方那些深陷冲突循环的国家的经验中，我们总结出四项优先制度：权力分享机制、再分配机制、制裁与威慑机制，争端解决机制。

以东帝汶为例，在独立之后，他们实施了三项措施。国际社会普遍接受的只有一项：也就是他们认真考察，并按照“挪威模式”管理离岸石油并设立主权财富基金。但他们还做了另外两项他们认为对和平极其重要，但是不被西方认可的事情。

一是为所有地方政府设立“地区基金”，让地方政府忙于发展、减少滋事动机。这一措施不被认可的核心原因是，外界非常担心这些措施会导致地方层面的腐败并通过这个项目进行裙带操作。二是向退伍老兵发放高额抚恤以换取放弃武力。这也是一个支出极其昂贵且容易滋生腐败的项目。

从效率的角度来看，发展研究界有理由反对这两个优先级最高的项目，但是东帝汶认为它们对于巩固和平至关重要。这揭示了一个核心辩题：在特定发展阶段，为了换得和平与稳定，某些取舍也许不可避免，而这正需学者们在GSN会议中坦诚对话的问题。

周咏梅老师在GSN GSN

在我主持的《2017年世界发展报告：治理与法律》中，我们也比较了“成功摆脱低收入陷阱、迈入中等收入行列”的国家与“停滞者”国家之间的制度差异，并对“跃升至高收入”者与“中等收入陷阱”国家做了同样比较。有趣的是：要跨进高收入阵营，“反腐”几乎是必做功课；但在从低收入跃升至中等收入阶段，“反腐”并非必要条件。

不过，那些摆脱低收入、进入中等收入类别的国家的官僚制已经在这个发展过程中得到了显著改善。虽然这项研究并不算非常严谨，但它为后续更细致的实证研究提供了有价值的线索，值得相关学者继续投入，开展更严谨的研究。

因此，我想在此作结，并期望在 GSN的支持下把讨论重心从“善治议程”转向探讨如何逐渐完善建设制度，提升治理能力。我在《2017 年世界发展报告》中提出，应当聚焦于三项关键的制度功能：一是建立可信承诺的能力（credible commitment），二是提升各方的协调能力（coordination capacity），三是增强所有利益相关者的自愿合作的能力（capacity to generate voluntary cooperation）。我们认为，这三项能力提升可在具体政策领域内随时间推移加以衡量与评估。

换言之，这为研究治理改革议程提供了一种不同的方向。正如来自越南的黄女士今天上午演讲中提到的，当前缺乏一套“普世价值”衡量体系。我个人并不反对民主价值；相反，我认为民主价值极其重要，并且应当具有普世性，但实现这一价值的制度实现形式可以多样化。

我们无需拘泥于当今表现不佳的选举民主模式。我们需要探索多元化的实践路径，以实现包容、发声、问责和透明的目标，然后再对这些路径进行研究与比较。谢谢大家。

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