原新：推行十二年义务教育，应该向学前教育阶段延伸

从《育儿补贴制度实施方案》到《关于逐步推行免费学前教育的意见》（以下简称《意见》），短短十天之内，国家连续出台政策，专注解决0-6学龄前儿童生育、养育、教育负担。

这次新出台的《意见》会惠及哪些群体？是否会在一定程度上加重当前的财政负担？此外，在针对0-6岁学龄前儿童的教育和关怀方面，还存在哪些亟待解决的痛点问题？为了深入探讨这些问题，观察者网特别邀请到南开大学经济学院教授、中国人口学会副会长的原新教授，为我们带来解读。

**观察者网：**这次逐步推行免费学前教育的受惠群体包括公办园大班儿童、民办园适龄儿童，还有特殊群体延伸保障，免除的是保教费（基础教育服务费），不含伙食费、住宿费、杂费等。在您看来，这个政策的力度有多大？对于缓解目前普遍存在的养育焦虑，作用有多大？

**原新：**最好的投资就是教育。教育投资当然是成本，但更重要的是收益，而且是一种持续的、长期的收益。全世界的研究基本上都证明，0-6岁是人生中至关重要的一个阶段，这一时期不仅是智力形成的关键期，也是非认知能力发展的关键阶段。所以这个阶段的儿童教育，是提升人口综合素质的起点。每一个个体的素质不断提升，那么民族和国民的综合素质就会不断提升。

这个政策的实施，一方面，可以直接减轻家庭育儿的经济负担，提高幼儿的入园率，增强托幼服务的普惠性，也减轻家庭育儿的间接成本，有利于孩子父母的劳动参与和就业稳定；另一方面，学前教育作为孩子接受正规教育的起点，有利于孩子的养育和教育，其成本和质量直接影响家庭的生育决策。

从家庭的角度来看，我们都知道现在的养育成本很高，导致不少年轻人不愿意结婚和生孩子，为此国家也在想办法。以这次出台的《意见》为例，免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，我们可以来算笔账，如果按照现在各地的保教费标准，一线城市家庭一年可以节省6000-10000元，二线城市可以节省5000-7000元，县域乡镇地区可以节省3000元左右，这意味着双子女家庭年均节省可达6千元-2万元左右。虽然不同省份的程度多少有所不同，也不可能让所有人都满意，但对于多子女家庭及中低收入群体，确实起到了一定的扶持作用。

与此同时，《意见》也充分考虑了地域差异的问题，没有给各个地方政府限制标准，条件发达的地方可以在这个基础上再进一步减免。对于经济不发达的“三区三州”，依然维持原来国家宽松的免保育教育费政策，也是充分考虑了当地情况。

当然了，这是一个量力而行、尽力而为的过程。从发展的角度来说，逐步推行免费学前教育是一个方向，也是一个目标。学前教育从基本普及到普惠发展，最后到逐步免费，终点就是全部免费。这次《意见》的实施，可以看作是我们逐步走向三年学前教育免费的起步阶段。

关于将九年义务教育扩大到十二年义务教育的议题，最近几年在“两会”上一直有讨论，争论的焦点主要集中在扩大范围的方向上：是向下延伸至幼儿教育，还是向上涵盖高中教育？过去，更多人倾向于重视高中教育的扩展。但我一直坚持一个观点，即应该向下延伸。道理很简单：到了高中阶段，家庭已存续十几年，夫妻收入和家庭经济状况相对稳定。而年轻夫妻刚组建家庭时，会面临更多挑战，此时更需要外部支持。

很多人会从鼓励生育的角度来解读这个文件，特别是我们在7月28日刚刚发布了《育儿补贴制度实施方案》，这些政策的出台确实有一定的推动作用。但我们也要看到，对任何一个国家来说，提高生育率都是一个很难的问题。不光是我们焦虑，发达国家生育率比我们降得早，低生育率持续的时间比我们长，他们鼓励生育的历程也比我们长。在这个过程中，仅仅依靠现金补贴来提升生育率，明显是不够的。从全局来看，要有效拉动生育率，必须综合推进经济、社会、文化乃至生活等一揽子政策，必须综合施策，调动社会力量，打好组合拳，而且这个过程很缓慢，见效也很慢，对此我们也要做好充分的准备。

需要注意的是，面对未来出生人口减少的趋势，接下来民办幼儿园可能会受到更大的冲击。这是其一。其二，我担心的是，免费政策可能与教育质量相关联。虽然财政补助会优先保障教师工资，但幼儿园，尤其是民办幼儿园，在取消保育费后，可能会压缩其他支出成本，包括教师培训和孩子的饮食、基础设施方面，这是我们后续需要关注的地方。

另外，这些政策还可能造成新的区域竞争。2023年，有24个省的出生人数少于死亡人数，有20个省的常住人口处于减少状态。这样经济条件好的地方，可能会出台一些更优惠的政策，而一些经济不太发达的地方，也会用一些优惠政策来吸引人才，形成一定的区域竞争。

无论如何，这个政策的实施，将有助于促进教育公平，有助于降低家庭的学前教育和生活支出，减轻家庭育儿、教育成本，有助于创造幼有所育、幼有优育的氛围。

**观察者网：**根据《意见》，在财政补助资金分担方式上，由中央对地方分档补助，第一档中央财政分担80%，第二档中央财政分担60%，第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。这会给中央和地方财政带来多大压力？

**原新：**我国教育法明确规定，教育投入要占GDP的4%，这也是国家长期坚持的目标。但是自2017年以来，我国的出生人口数量持续下降，到2022年已降至1000万以下，而且已经连续8年在下降。我个人判断，未来出生人口回升至1000万以上的可能性几乎没有。

这意味着三年前出生的孩子数量较少，三年后将陆续进入幼儿园阶段的人数减少，而六年后则进入小学阶段的人数也将减少。以此类推，这一变化将逐步影响到从初级教育（小学）、中级教育（初中、高中）到高等教育的各个阶段。随着学龄人口的逐级减少，教育规模势必受到冲击。在法律规定的4%教育投入不变的情况下，实际投入金额固定，而受教育人数却在逐年减少，这无疑意味着教育经费将逐渐变得更为充裕。所以财政这块，我反倒不是很担心。

**观察者网：**我注意到，《意见》中也提到这是一个动态调整机制，每三年评估生均财政补助标准，结合学龄人口变化、财力状况优化分担比例。未来我们还可以有哪些期待？

**原新：**这种动态调整一方面是标准问题，另一方面是时间上的延伸问题。如果学生人数减少，教育费用没有大幅增加，是否可以将孩子学期教育的免费年龄再从5岁延长到4岁、3岁，逐步扩大受益人群？或者如果成本有所变化，是否可以适当增加标准，甚至调整中央和地方的分摊机制？我认为这些都是值得期待的发展方向。

今年1月份，我国出台了《教育强国规划纲要（2024—2035年）》，明确指出要探索逐步扩大免费教育范围。这意味着政策还将逐步推进，在时间、标准和覆盖人群等方面会逐渐扩展。这次出台的《意见》一大亮点就在于，它摒弃了以往一刀切的做法，而是根据各地财政状况和消费标准，采取因地制宜、差别化的策略，我认为这是非常明智的和契合实际的。

**观察者网：**在您看来，除了教育成本压力之外，学龄前儿童教育的痛点还有哪些？未来针对这些痛点，我们在政策上还能做哪些扶持？

**原新：**学前教育的痛点，第一是人才培养的问题。学前教育专业人才是非常大的缺口，根据教育部统计，学前教育专业毕业生就业率高达85%，但幼师和保育员缺口可能超过300万。而且教师的工资、待遇、福利保障，都是比较现实的需要解决的问题。

第二是改善结构和提高质量的问题。2022年10月，二十大就明确提出要“建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”，2023年5月召开的第二十届中央财经委员会第一次会议又提出，要“建立健全生育支持政策体系，显著减轻家庭的生育、养育、教育负担”。到了2024年7月，二十届三中全会的表述是“完善生育支持政策体系和激励机制，有效降低生育、养育、教育成本”。从中我们可以看到，政策力度和落实情况在一步步加强。

再往后是不是还会出台一些其他政策？比如个人所得税减免政策，2019年，一个孩子一个月的免税额度是1000块钱，2023年以后提升到了2000块钱，政策力度在不断加码。我认为这些措施实际上是一个逐渐递进的过程，一个持续增强的进程。当然，这种增强与家庭的期望相比，仍存在一定差距，但总是在往好的方面发展。

第三，学龄前儿童还有个看护问题。现在的家庭多数就生育1-2个孩子，孩童时代的玩伴、交流都很成问题。如果0-6岁的孩子能够接受一种集体化的正规教育，我觉得对他的人生来说，也是非常重要的一个环节，因为我们现在普遍都是少孩子家庭，这样一个养育环境，实际上很容易形成孩子孤独、孤僻、自私的性格，如果说未来能够进一步推动集体化幼儿教育，让孩子在早期就进入到集体生活中，养成集体观念，我觉得是一件很好的事情。

**观察者网：**从最近出台的育儿补贴到逐步免费学前教育，我们看到近些年政策更加向低龄儿童倾斜。您怎么看这个政策方向的变化？

**原新：**除了我刚才说的0-6岁教育的重要性之外，这些政策还有个很大的考量是解决低生育率的问题。

现在年轻人不愿意生孩子的原因很多，其中有一个原因就是价值观变了。中国传统家庭的生活重心，始终围绕着孩子，就是我们常说的“孩子中心论”，这也是我们与西方发达国家，甚至部分发展中国家最大的区别。在那些国家，家庭以夫妻为中心，而在中国，则以孩子为中心。因此，为了孩子，我们在经济、时间和情感方面都愿意付出。

但是现在的年轻人已经不再持有这种观念。他们的生活基本上以自我为中心。有些人常常说这是独生子女“自私”，我从来不这样认为。独生子女并不自私，他们在遇到同学生病或者遭遇重大灾难时，往往愿意慷慨解囊。应该说，这一代年轻人更加注重自我，而非自私。在这种背景下，生育和养育所带来的直接和间接成本，可能都在促使他们不愿意多生孩子，甚至不愿意成家。

今年世界人口日的全球主题为“赋能青年，让他们能够在公平且充满希望的世界中创建自己想要的家庭”。社会对青年人的婚姻和家庭提供支持和关心，是因为他们的确需要支持和关心，而非单纯的催婚催育，从这个角度来理解今年世界人口日的主题，理解现在的政策方向，可能更为恰当。

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