鹿鸣：这轮城市更新，不是简单的“重启投资”

【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】

今年7月的两场会议，为中国城市的下一个阶段奠定了基调：

一场是7月中旬召开的中央城市工作会议，这是时隔10年中央再次召开的“城市工作会议”；

另一场则是7月底召开的中央政治局工作会议，会议部署下半年经济工作，其中强调要落实好中央城市工作会议精神，高质量开展城市更新。

城市建设为了谁，我们要建设怎样的城市？也许在经历了上一个高歌猛进的城市化进程后，在目睹了高速发展的房地产为中国经济带来的功过是非后，人们可以更好地沉淀下来思考最为本质的问题。

2015年和2025年的中央城市工作会议，都强调了城市对人口和经济社会发展综合承载的重要性，以及如何推进新型城镇化，但两次会议的区别也很显著。

首先，两次会议召开时国内宏观经济发展阶段及面临的压力不同。十年前，GDP增速在7%左右，面临普遍性产能过剩。十年后，GDP增速在5%左右，面临消费不足，同时生产型企业内卷化严重。

其次，近十年来，中国的城市化程度越来越高，但老龄化、少子化的人口和社会结构问题日益显著。十年前城镇常住人口7.5亿左右，城镇化率约为55%。十年后城镇常住人口9.4亿左右，城镇化率已达到67%。截至2023年底，全国60岁及以上老年人口已达到2.97亿，占总人口的21.1%；其中65岁及以上老年人口2.17亿，占总人口的15.4%。与此同时，全国出生率也从十年前的12.4‰降至如今的6.8‰，自然增长率则从5.2‰跌至-0.1‰。

再次，是城市工作从“大拆大建”转变为“优化更新”。十年前的棚户区和危房改造加速了中国城市化进程，“土地财政”也应运而生，最终地方政府债务问题严重化。十年后，城市更新成为新的城市化工作抓手，但更加注重旧房改造、土地集约化利用，告别了粗犷式“推倒重来”。

最后，从两次会议通稿的篇幅和侧重内容来看，房地产工作的篇幅越来越少，对城市工作的承载力也越来越小。十年前的会议虽只字未提“房地产”，但工作重点以及后来的实施都是围绕房地产展开。而十年后的会议只将房地产发展作为城市工作7大重点任务之一，尤其强调房地产发展新模式应与生活性服务业的发展与壮大并重。

总体而言，城市化发展已转入完善功能、修复生态、注重全面协调的人民城市建设阶段，房地产也将从国民经济支柱产业降级为城市功能完善与发展的组成单元、人民生活居住的舒怡场所。

福州市的三坊七巷，是中国国内现存规模较大且保存较为完整的历史文化街区。中新社记者 王东明摄

如何理解新型城市化

宏观经济分析中，投资、出口和消费是国民经济“三驾马车”。过去中国经济的高速增长得益于其中某一项“火车头”，改革开放初期经历了“出口导向”的外向型经济发展阶段，过去十多年则经历了“投资拉动”的固定资产投资阶段。那么，未来中国经济靠什么？似乎大家已基本达成共识，即“消费拉动”。但如果深究一下，靠消费拉动经济增长并非共识。

2023年，最终消费支出拉动GDP增长4.3个百分点，资本形成总额拉动GDP增长1.5个百分点，货物和服务净出口向下拉动GDP 0.6个百分点。而2024年，消费、投资和出口对GDP百分点的拉动已调整为2.2、1.3和1.5。两组数据反映出消费对GDP增速拉动最大，但结合国内外环境及宏观经济现状及制约因素综合考量，就会得出现阶段正是由于投资和出口的骤降使得消费对经济增长如此重要的结论。

换言之，“靠消费拉动经济”这个共识是基于投资和出口短期内无法改善情况下的一种无奈之选。但这并不意味着靠消费拉动经济就是最优的选择、唯一的选择。

首先，目前我们恐怕正是在面临“中等收入陷阱”。根据世界银行测算，2020年中国人均国民总收入（GNI）是1.27万美元，超过高收入国家门槛；2021年人均GNI是1.24万美元，接近高收入国家门槛——也就是说低于高收入门槛。2022年中国人均GNI是1.26万美元，还是“接近”高收入门槛。2023年中国人均GNI是1.26万美元（同比下降0.1%），而高收入国家门槛是1.38万美元；2024年人均GNI是1.34万美元，我们仍未企及。目前，我们徘徊在高收入国家门槛线以下，与欧美、日韩等发达经济体的收入水平差距非常大，距离“消费大国”还有很长的路要走。这还没有考虑国内区域、产业等诸多方面造成的收入差距，总之，目前居民收入水平受限，制约了消费，而短期内无法摆脱消费力不足。

其次，我们面临着产业结构调整阵痛，居民就业稳定性欠妥，收入无法稳定且持续。此外，还有经济增长模式的路径依赖，投资和出口的下降并非因为“供给能力”受限，而是需求端受阻导致，一旦需求端境况好转，投资和出口会有明显反弹。

回到经济增长的讨论中来。从政策推动角度来看，中国经济增长得益于工业化和城市化双轮驱动。工业化提升了制造业水平，为各类消费品生产能力打下基础，尤其是出口经济的壮大。城市化加快了基础设施、房地产等固定资产投资步伐，也创造了经济高速增长的神话。过去的工业化和城市化目标是为了整体的经济增长，换句话说是为了解决“人的生存”问题；而现在的新型城镇化、新型工业化，则是为了解决“人的发展”问题。目标不一样，路径和方法也就会千差万别，而“工业化”与“城市化”的双轮驱动效果也会不一样。

以前的城市化注重中大型城市的建设和发展，现在则强调以县城为载体的新型城镇化，强调大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。

进一步缩小城乡差距

14亿人口中，已经有9.4亿人口生活在城镇中，还剩下3.6亿人口生活在农村。中国城乡二元结构仍然存在，不仅仅是因为仍有一部分人生活在农村，从“人的发展”层面讲，是因为农业转移人口的市民化有待加强。

十年间约有1.9亿人因求学、务工、婚嫁等诸多原因进城，这些人群都要面临就业问题。近些年，网约车、快递和外卖、直播等新型就业岗位容纳了大量“新市民”，就业问题得到了一定解决，但就医、就学以及休闲、娱乐等生活化需求不能一直被忽视。这正是接下来要做的城市工作，其实具体内容早在2025年3月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发并于6月9日发布的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见 》中做了明确指示。

此外，城市作为人口和社会经济的综合承载空间，空间结构需要进一步优化，城市治理和公共服务更应该补足短板。今年5月2日中共中央办公厅、国务院办公厅印发并于5月15日发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》也做了详细的工作部署。

房地产发展新模式

基于上述分析，我们再来看所谓的“房地产发展新模式”，就一目了然了。

房地产发展的旧模式，本质是“房屋商品化”，而商品房面临的问题就是“投资属性”过强。因此，房地产发展新模式就是要降低投资属性，具体做法是通过政府增加“供给”锁定“居住刚需”，剩下的部分都交给市场，即所谓的“市场分层”。增加租赁住房等保障性住房供给就是为了保障“新市民”及中低收入“老市民”的刚需，剩下的则是留给市场的商品房。

至于这部分市场化的房地产未来会如何演绎，是否会进一步分层，如通过“第四代住宅”理念的渗透来强化商品属性，或通过低容积率、大面积、优质物业服务等产品差异来强化等等，暂时不得而知，毕竟市场说了才算。因为这不仅取决于经济健康稳定增长所提增的居民消费信心，还取决于大众对新房地产市场的认知与理解。但可以明确的一点是，未来的保障房市场和商品房市场都将被纳入“好房子”的统一规划与布局中，成为“好小区、好社区、好城区”的一部分。

2022年7月1日，福建福州，建设中的楼盘。中新社 张斌 摄

城市更新会否引发新一轮债务问题

2015年中央城市工作会议要求“力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”，这个任务确实是完成了的，而且是“超额”完成，以至于中央不得已在2021年开始全面实施房地产“三道红线”。

本轮城市工作的任务目标，或许是吸取了之前的经验教训，没有再盲目强调任务量和任务期限，转而更多元、更原则化的要求，更加注重整体效果。在《关于持续推进城市更新行动的意见》中强调：“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。”

这一轮城市工作的执行效果会如何呢？从工作任务来看，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态  ，保护传承城市历史文化。整体感觉非常好，紧密围绕“推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要”布局和展开，但又难免有种隐隐的担忧，毕竟这么多内容、这么大的工程量需要大量资金投入，于是自然要问一句：“钱从哪来？”

城投公司是不是又要活跃在时代的舞台上了？过去几年城投公司的新增融资被摁住了，只能靠债务滚续苟活着。要想新增融资，城投公司就得按照监管要求清退掉所有的政府隐性债务，与此同时必须改善自身资产结构和收入结构，即必须与政府脱离关系，成为真正拥有造血能力的市场化主体——这何尝容易！

大多数城投企业转型都是通过新设打造新主体“借尸还魂”，经济状况好一些的地区城投公司还可以通过摄取区域内有限的经营性资产实现“整容”。尽管不堪，但这些都已经是比较成功的转型案例了，毕竟目前的状况不容许其他转型方案，比如通过收购优质产业类主体优化业务结构、挖掘区域优势缓慢健康发展……

准确地说，春天确实来了，但能够沐浴春风的都是转型成功的城投公司，没能转型的城投公司应该会继续被禁锢在借新还旧的循环中，只到债务被完全清退。

获得新生的城投公司是否会再次无须扩张？笔者以为，大概率不会再像以前那样肆无忌惮地加杠杆，毕竟没了“嚣张的资本”。城市更新的收入来源是营运性收入，需要时间和精力投入，而且还存在不确定性和不稳定性，完全不同于以往土地出让收入的即可兑现、代建收入的大额和稳定。但这可能会衍生出新的问题，即所谓的“国进民退”，国有企业能轻易地从政府口袋里掏出优质资产，在政绩和虚荣心驱使下不断扩张“挤出”，导致民营主体无法参与到城市更新项目中，最终导致垄断、低效，浪费资源不说，最终让政策走样。这恐怕是在今后的实践过程中需要警惕与避免的。

投资是当务之急，消费是长久大计

目前的政策其实已经明朗，投资和出口是当务之急，消费是长久大计。中欧谈判、中美谈判，这些都是为了争取出口。城市更新，不应简单与“重启投资”画等号，其中包含了大量政府部门的消费支出，毕竟公共服务和质量的提升都是要靠政府采购来实现的。

从短期来看，要解决消费不足的问题，就得改善就业环境、提供居民收入，这就要倚重投资和出口的恢复。从长远来看，如何激发居民消费？笔者认为需要政府部门提供更加丰富、均衡的医疗、教育、最低生活保障等公共福利及服务，否则这些“后顾之忧”将沉淀大量居民收入，让“有钱不敢花”。

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