梁丹媚：遭越南“背刺”，印尼和美国谈判关税时陷入两难

【文/观察者网专栏作者 梁丹媚】

2025年，世界见证了美国地缘经济战略的一次急剧转向。

特朗普政府以“对等”和“公平”为名，挥舞关税大棒，对全球主要贸易伙伴发动了一场史无前例的贸易战。这并非传统意义上的贸易摩擦，而是一场精心策划的、旨在重塑全球供应链、遏制中国影响力、并重新确立美国经济霸权的战略行动。

东南亚，作为全球制造业网络中与中国联系最紧密的地区之一，骤然发现自己被推到了这场风暴的最前沿，一道无形的“关税铁幕”正在缓缓落下。

这场攻势的规模和烈度是惊人的。

4月初，华盛顿宣布了其“对等关税”计划，清单上的数字触目惊心：对越南出口商品加征46%的关税，对柬埔寨加征49%，对泰国36%，对印度尼西亚32%，对马来西亚也达到了24%。

2025年4月2日，特朗普总统在白宫举行活动，手持签署的行政命令，宣布新的关税政策。 视觉中国

这些数字远超市场预期，瞬间在亚洲新兴市场引发了恐慌。消息公布后，泰铢、马来西亚林吉特、印尼盾等东南亚国家货币应声跳水，资本市场剧烈震荡。荷兰国际银行的分析师直言，受此次关税公告打击最严重的地区无疑是亚洲新兴市场。

美国官方将此举包装为对所谓“不公平贸易行为”的回应，声称是其他国家的高关税壁垒迫使美国采取“对等”措施。然而，这种叙事在现实面前不堪一击：

许多被加征高额关税的东盟国家，恰恰是美国享有巨额贸易顺差的来源地。2024年，美国与东盟的贸易总额高达4768亿美元，其中东盟对美出口3523亿美元，贸易顺差达2277亿美元。

这清晰地表明，特朗普政府的真实目标并非追求贸易平衡，而是另有所图。

更深层次的分析揭示了其背后的地缘战略意图。多位分析人士指出，这轮关税是华盛顿“一次蓄谋已久的升级”，其核心目的在于通过经济胁迫，强行推动全球供应链与中国“脱钩”。通过大幅提高东南亚国家产品的成本，特别是那些深度嵌入中国产业链的产品，美国试图让维持与中国的紧密联系变得“在经济上不划算”。

这一策略的本质，正如马来西亚媒体所指出的，是将国际经贸演变为“政治勒索”的工具，意图通过经济手段迫使其他国家屈从于其战略节奏。贸易，在这一刻被彻底“武器化”了。

此外，政策执行过程中的巨大不确定性本身，也成为一种战略武器。

华盛顿在4月宣布高额关税后，又宣布推迟90天执行，为双边谈判留出窗口。这种“极限施压”的策略，让目标国家和企业陷入了极大的困惑与焦虑之中。企业无法制定长期投资计划，资本支出和贸易活动因政策前景不明而受到压制。这种人为制造的混乱状态，最大化了美国在双边谈判桌上的筹码，迫使各国争相寻求与美国达成任何能够提供些许确定性的协议，哪怕代价高昂。

截至发稿时，东南亚多国与特朗普政府谈判的关税变化 作者制图

可以说，特朗普政府的关税政策，并非简单的经济问题，而是一场地缘政治权力游戏。他以“公平贸易”为幌子，行“经济胁迫”之实，其最终目标是瓦解以中国为中心的亚洲生产网络，重建一个由美国主导的、更符合其自身利益的全球经济秩序。

东南亚国家，无论情愿与否，都已被卷入这场大国博弈的漩涡中心。

“东盟的困境”：集体迷失与各自为战

面对美国来势汹汹的关税大棒，东南亚国家联盟（ASEAN）本应成为地区国家抱团取暖、集体应对的天然平台。然而，现实却残酷地揭示了“东盟方式”（ASEAN Way）在赤裸裸的强权政治面前的脆弱性。

在官方层面，东盟各国部长发表联合声明，表达了对美国单边关税政策的“深切担忧”，重申支持以世界贸易组织（WTO）为核心、基于规则的多边贸易体制，并呼吁美国进行建设性对话。这些声明措辞严谨，立场正确，却如同一纸空文，无力阻挡华盛顿的单边主义铁蹄。

问题的根源在于，东盟作为一个组织，其核心运作原则是协商一致和不干涉内政，这使得它在面对一个拒绝多边框架、奉行“交易式”双边主义的强大对手时，显得力不从心。

东盟的反应机制是发布联合声明和呼吁对话，而特朗普政府的策略则是绕开多边机构，通过双边施压达成符合自身利益的“交易”。这两种模式的根本性错位，决定了东盟无法形成统一的、具有威慑力的反制力量。

于是，一幅“集体迷失、各自为战”的图景在东南亚迅速展开。

几乎在东盟发表联合声明的同时，各成员国已经开始了与美国的双边接触。越南迅速派遣高级别代表团访美，展开密集磋商。泰国也公开表示愿意与美国谈判，寻求解决方案。作为2025年的东盟轮值主席国，马来西亚虽然努力协调各国立场，试图推动“东盟作为一个整体”来应对挑战，但其自身也面临着25%的关税压力，同样被迫卷入了与美国的双边谈判。

马来西亚总理安瓦尔的警告一针见血。他多次呼吁，“我们的凝聚力绝不能止于宣言”，并明确指出，东盟作为一个“联合的集团”所面临的真正挑战，是美国的关税，而非其他。这番话道出了地区内有识之士的清醒认知，也反衬出东盟集体行动的无奈与乏力。

压垮东盟集体阵线的最后一根稻草，是“越南先例”的确立。

越南是本轮关税战中遭受威胁最严重的国家之一，面临高达46%的惩罚性关税。巨大的压力迫使河内不得不全力寻求突破。最终，美越达成协议，将关税降至20%。从越南自身的角度看，这无疑是一次成功的危机公关，避免了最坏的结果。但从整个东盟的视角看，这个协议却是一次战略性的失败。

越南的协议为其他东盟国家设定了一个新的、极高的“参照基准”。它彻底改变了地区内其他国家的博弈逻辑。

各国关注的焦点不再是如何联合抵制美国的非法关税，而是如何通过双边谈判，为自己争取一个不劣于（甚至优于）越南的“交易”。这使得东盟成员国之间从潜在的合作伙伴，瞬间沦为争夺美国市场份额的竞争对手。印尼工商界人士就曾公开表示，越南20%的关税对印尼构成了直接的竞争威胁，因为两国在纺织、鞋类等劳动力密集型产业上高度重叠。

美国的“分而治之”策略取得了完美成功。通过率先与越南达成协议，华盛顿巧妙地瓦解了东盟形成统一战线的可能性，将一个集体性危机，分解为一系列孤立的双边问题。东盟各国被迫在相互猜忌和竞争中，独自面对美国的极限施压，最终只能吞下各自的苦果。

印尼观察：一场极限施压下的“交易式外交”

在东盟各国仓皇应对的乱局中，印度尼西亚的案例提供了一个绝佳的观察窗口。

作为东南亚最大的经济体和人口大国，印尼的应对策略、谈判过程及其最终结果，集中体现了中小国家在超级大国经济胁迫下的艰难处境与无奈抉择。通过深入剖析雅加达的这场“交易式外交”，我们可以清晰地看到，特朗普关税战的真实代价，远不止于关税本身。

从32%到19%：雅加达的艰难抉择与代价

2025年4月，当美国宣布将对印尼商品征收32%的“对等关税”时，整个印尼商界陷入了巨大的恐慌。印尼雇主协会（Apindo）迅速发出警告，称如果这一税率成为现实，将可能引发大规模裁员、印尼盾汇率剧烈波动，甚至导致大量中国商品为规避美国关税而涌入印尼市场，冲击本国产业。纺织业协会更是具体预测，可能会有5万至7万名工人因此失业。

面对迫在眉睫的危机，雅加达政府展开了一场堪称“疯狂”的外交斡旋。印尼高级别谈判代表团紧急飞往华盛顿，与美方进行密集磋商。为了展现“诚意”，印尼方面甚至抛出了一个价值高达340亿美元的贸易方案，承诺大量采购美国商品，以换取关税减免。

经过数月的极限拉扯，最终的“交易”细节浮出水面。

特朗普总统高调宣布，与印尼达成了一项“达成了一项重要协议”。根据协议，美国对印尼商品的关税从威胁的32%降至19%。作为交换，印尼付出了惊人的代价：承诺向美国采购价值150亿美元的能源产品、45亿美元的农产品，以及50架波音飞机；更关键的是，印尼同意对所有美国出口到印尼的商品实行“关税和非关税壁垒豁免”，即零关税准入。特朗普骄傲地宣称，“我们的牧场主、农民和渔民将首次能够完全进入超过2.8亿人口的印尼市场。”

这笔交易的本质，是一种典型的“非对称互惠”。美国所谓的“让步”，仅仅是降低了一个由其单方面凭空制造出来的惩罚性威胁，其自身并未付出任何实际成本。而印尼的“让步”，却是具体的、真金白银的、且具有长期约束力的经济承诺。印尼经济学家直言，这份协议“并不理想”，它几乎肯定会导致印尼长期以来对美享有的贸易顺差大幅缩水。

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这根本不是一场平等主体之间的自由贸易谈判，而是一场赤裸裸的胁迫。协议的达成，与其说是外交胜利，不如说是印尼在重压之下，为换取确定性而付出的“保护费”。

“镍牌”的博弈：资源民族主义如何成为双刃剑

在这场与美国的艰难博弈中，印尼手中并非没有牌可打。其最大的一张王牌，就是“镍”。

印尼拥有世界第一的镍储量和产量，是全球不锈钢及电动汽车（EV）电池产业链中不可或逾越的关键一环。近年来，佐科政府大力推行“下游化”（hilirisasi）的资源民族主义政策，其核心举措是在2020年全面禁止未经加工的镍矿石出口。

图中照片为印尼淡水河谷矿业公司位于南苏拉威西岛索罗阿科的工厂正在进行镍冶炼

这一政策的初衷，是将产业链留在国内，提升出口产品附加值，从而实现国家利益最大化。禁令一出，迫使外国投资者，尤其是中国企业，不得不将冶炼厂直接建在印尼。

在高达300亿美元的中国资本涌入后，印尼迅速建成了庞大的镍加工产业集群，中国企业目前控制着印尼约75%的镍冶炼产能。这一方面帮助印尼成功实现了其“下游化”的战略目标，使其成为全球镍市场的主导者；另一方面，也让印尼的镍产业与中国资本形成了深度捆绑。

这张“镍牌”在与美国的贸易谈判中发挥了微妙的作用。最终达成的协议中，关键矿产被明确豁免19%的关税。这表明华盛顿认识到印尼在全球电池供应链中的战略地位，不敢把印尼逼得太紧。然而，这张牌也是一把双刃剑。

印尼所面临的战略悖论在于：其成功维护资源主权的基石——庞大的中国投资——恰恰使其成为美国地缘经济遏制战略的重点关注对象。

美国的《通胀削减法案》（IRA）就以供应链安全为由，将那些与“受关注的外国实体”（主要是中国）有关的电池组件排除在电动汽车税收抵免之外。这意味着，尽管印尼拥有海量的镍资源，但由于其产业链中浓厚的“中国背景”，其产品很难享受到美国主导的西方绿色能源市场的政策红利。

因此，印尼陷入了一个两难境地：它既想利用自己的镍资源优势作为与西方讨价还价的筹码，又无法在短期内摆脱对中国资本和技术的依赖；它成功地通过资源民族主义提升了自身的经济主权，却又在不经意间将自己置于中美大国博弈的交叉火力之下。如何在这两者之间走钢丝，将是印尼未来面临的最严峻挑战。

关键产业的“阵痛”：棕榈油、纺织业的未来迷雾

对于印尼经济而言，宏大的地缘战略博弈最终会传导至具体的产业和万千民众的生计。19%的关税，对于利润本就微薄的劳动密集型产业来说，无异于一场灾难。印尼的棕榈油、纺织品、鞋类和家具等传统优势出口产业，在这场关税战中首当其冲，感受到了最直接的“阵痛”。

印尼雇主协会（Apindo）主席辛塔·卡姆达尼（Shinta Kamdani）多次警告，关税带来的最大风险在于，印尼产品将在美国市场上丧失相对于邻国的竞争力。

她举例说，越南是印尼在鞋类等产业上的最大竞争对手之一。如果越南产品进入美国市场只需承担20%的关税，而印尼产品需要承担更高的税率（在谈判前是32%），那么美国采购商无疑会选择前者。即便最终印尼争取到了19%的税率，这种微弱的优势也随时可能因汇率波动等因素而被抵消。

印尼棕榈油协会（Gapki）也表达了同样的忧虑。印尼是美国棕榈油市场最主要的供应国，占据约85%的份额。但关税的差异化实施，可能导致美国买家转向关税更低的马来西亚，从而侵蚀印尼的市场份额。

这种现象揭示了美国关税政策一个更为阴险的后果：它不仅对单个国家施加压力，更是在东盟内部巧妙地制造了一场“内卷化”的竞争。

通过与不同国家谈判达成不同的关税税率，美国成功地在这些经济结构相似、出口产品重叠的国家之间打入了楔子。这迫使东盟国家将彼此视为争夺美国市场订单的直接对手，而不是在区域一体化框架下的合作伙伴。这种“以邻为壑”的局面，从根本上削弱了东盟的经济凝聚力，使其更难形成合力来应对外部挑战。这正是华盛顿“分而治之”策略最希望看到的结果。

战略对冲与“向东看”：东南亚的未来出路

特朗普政府发动的这场关税战，虽然给东南亚国家带来了短期的混乱与阵痛，但从一个更长的历史维度看，它也可能成为一个重要的催化剂。美国的单边主义和贸易保护主义，正在以一种意想不到的方式，加速推动亚洲经济格局的重构，迫使东南亚国家重新思考自身的定位与未来。

一个日益清晰的共识是，美国已不再是一个“可靠的贸易伙伴”。其政策的反复无常和以自我为中心，使得过度依赖美国市场成为一种巨大的战略风险。正是在这种背景下，东南亚国家不约而同地加快了战略对冲的步伐，其核心方向是“向东看”，即深化区域内部以及与亚洲其他主要经济体的合作。

最直接的体现，就是对《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的加倍重视。越来越多的地区政治家和学者呼吁，应充分利用和深化RCEP框架，拆除成员国之间的贸易壁垒，以对冲美国保护主义带来的负面影响。

企业层面也闻风而动，“中国+1”（China Plus One）战略正在被广泛采纳。跨国公司不再将生产基地完全迁出中国，而是在保留中国核心产能的同时，在越南、印尼、马来西亚等东盟国家增设新的生产设施。这种布局既可以利用东盟的低成本优势，也能有效规避美国针对单一国家的关税壁垒，实现风险对冲。

与此同时，世界其他地区并未停下贸易自由化的脚步。欧盟与南方共同市场（Mercosur）的贸易协定、英国加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等，都表明全球贸易合作多元化仍在前行。相比之下，美国却游离于主流之外，其主导的“印太经济框架”（IPEF）因拒绝提供真正的市场准入（即降低关税）而被亚洲伙伴普遍认为“缺乏实质性利益”。这种对比，进一步强化了东南亚国家寻求多元化出路的决心。

然而，美国的遏制手段也在演变。

在与越南和印尼达成的贸易协议中，一个值得高度警惕的新工具是“反转运”（anti-transshipment）条款的武器化。协议规定，任何被怀疑是从中国等高关税国家转运至越南或印尼再出口到美国的商品，将被加征高达40%的惩罚性关税。

这一条款的危险之处在于其定义的模糊性：何为“转运”？是简单的更换标签，还是指产品中含有一定比例的中国产零部件或原材料？

这种模糊性赋予了美国海关巨大的自由裁量权，使其可以随时对来自该地区的任何进口商品进行惩罚。这实际上是将供应链审查的责任和成本，转嫁给了越南和印尼等国。它们现在必须投入大量资源来追踪和证明其出口产品的原产地，以避免遭受毁灭性的打击。

这是一种极具侵略性的“长臂管辖”，让美国能够深入到伙伴国家的主权经济空间内部，强行推行其与中国“脱钩”的议程，将贸易伙伴变成其经济战中不情愿的“代理警察”。

结语

综上所述，特朗普的关税战如同一场压力测试，暴露了东南亚在全球变局中的脆弱性，也激发了其寻求战略自主的紧迫感。

华盛顿的本意是重塑一个以美国为中心的全球供应链，但其采取的手段却事与愿违，反而成为了亚洲经济一体化的“最佳助推器”。

面对一个日益内顾和不可预测的美国，东南亚国家加速“向东看”，深化以RCEP为代表的区域合作，构建更具韧性的本土供应链，将是唯一现实且理性的选择。这条路或许充满挑战，但它通向的，是一个更加多元、平衡和自主的未来。

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