余鹏鲲：美国高铁，没戏

【文/观察者网专栏作者 余鹏鲲】

当地时间7月16日，美国总统特朗普宣布将取消对加利福尼亚州高铁项目的联邦资助，以兑现他削减无效开支的承诺。上月，美国交通部发布了一份措辞严厉的报告，指责这一项目存在严重的工期拖延和预算超支等问题，认定其已不符合资助条件。

特朗普表态后，交通部长肖恩·达菲闻风而动，立即宣布铁路管理局已终止对该项目的资助，“节省”了尚未拨付的约40亿美元。

随后，特朗普和肖恩·达菲进入了“互夸模式”，达菲表示：“琐碎无用的项目是时候去死了，特朗普总统和我将确保纳税人的资金只用于那些创造伟大、宏伟、美好事物的项目。”特朗普随后也写道：“感谢交通部长肖恩·达菲，联邦资金中不会再有一分钱流入新的泡沫骗局。”

在自建的媒体平台“社会真相”上，以大胆和冒进著称的特朗普继续“炮轰”加州高铁项目：“我们被承诺的铁路仍不存在，也不可能建成”，“这个项目定价太高、监管过度，而且从未交付”。

然而，不到24小时，加州高速铁路管理局（CHSRA）就决定要起诉联邦政府。加州州长加文·纽森表示“取消拨款是（特朗普）出于对加州以及高铁项目的个人敌意，而非事实”，加州将使用所有手段“打击这种违法行为”。

显然，美国总统和加州州长针锋相对的发言，只可能有一种接近现实。

加州高铁的先天优势

截至2024年，美国人口已超过3.4亿。庞大的人口和巨大的经济体量，造就了繁荣的运输产业。同一年，美国的民用机场数量超过5000座。根据《Statista》的数据，2022年美国高速公路的总里程达到419.7万法定英里，折合675.5万公里。无论是人均、地理密度还是总量，美国的航空和公路运输均表现突出。

但在高铁发展方面，美国非常滞后。根据国别统计组织“世界人口综述”的数据，美国2025年前的高铁总里程名义上达到6071公里，若按此统计可排到世界第二。然而，这些线路中绝大部分只是经过技术改造，理论上能运行200KM/h客运列车，实际业务仍是低速货运。

按照世界铁路联盟（UIC）的口径，美国实际的高铁里程只有735公里，位于中国、西班牙、日本、法国、德国等十国之后。

2024年中期，各国高铁运营总里程（图源：见水印）

美国高铁发展受阻，通常归因于地方政府与联邦政府之间存在利益冲突，以及两党内斗，加州高铁却恰恰是个例外。既不存在明显的地方和政党阻力，又具备得天独厚的发展条件。

加利福尼亚州，简称加州，是位于美国西海岸的一个“狭长”的州。加州存在两个城市中心，南部沿海坐落着第一大城市洛杉矶和第二大城市圣迭戈，中北部的湾区城市群则包含了第三大城市圣何塞和第四大城市旧金山，两个城市群之间存在显著的人员往来需求。因此2008年加州高铁立项时，各项决策过程都进行得很迅速。

加州地图截自中国自然资源部 天地图

3034号法案包含两项重要内容：一是将加州高铁的初步规划写入当地的公共事业法典，为征地和后续推进提供合法性，并要求确定途径点和运行时间，在2008年的换届选举中取得民众授权；二是决定发行价值99.5亿美元的债券，用于启动加州高铁的建设。

3034号法案于2008年2月24日才完成初稿，于同年8月13日就在州议会通过，然后迅速被著名电影明星、时任州长的施瓦辛格签署，并在8月26日送国务卿备案，完成了所有立法流程。涉及到公众知情的部分，在同年11月的选举中也获得了选民的授权。在美国视角下，加州高铁的上马可谓一帆风顺。

一开始大力推动高铁的施瓦辛格来自于特朗普所属的共和党，不惜为了高铁和特朗普正面冲突的现任州长加文·纽森是民主党人。3034号法案经过了7次投票，每次投票的赞成数均远大于反对数。对于建设加州高铁，两党存在基本的共识。在开始的时候，这种共识还要更加稳固。

既然不是党派争斗，全部的路线又都在加州境内，不存在跨区域建设引发的协调问题。同时，加州的居民数接近4000万，是美国人口最多的州，并坐拥西海岸最富有的两个城市群，还有联邦财政的补贴。无论从哪个维度评估，加州高铁项目都具备得天独厚的发展条件，似乎根本不可能失败。

耗费17年为何仍未建成

然而17年过去了，加州高铁至今仍未建成，如果追根溯源，失败的隐患早在立项之前就已埋下。

1981年，加州政府就考虑和日本厂商合作，共同建设南加州高铁走廊。通过和日本公司的接触，加州城际高速铁路委员会发现建设一条低标准的高速铁路在技术上似乎没有那么难，依靠美国本土力量自行建设是有可能的。于是1996年加州立法机关成立了加州高速铁路管理局（CHSRA）来监督和推动加州高铁项目。

截至2008年，CHSRA已成立12年，而且一直发布调研报告并游说高铁建设，当时加州各界普遍认为CHSRA具有主导高铁建设的专业素养。讽刺的是，在这12年的运作中，CHSRA没有积累多少专业能力，政治操弄和官僚主义反倒炉火纯青。

加州高铁概念图

加州高铁立项时，按照2006年的价格计算，建设成本为300亿美元。考虑到通货膨胀，CHSRA认为需要330亿美元的资金。但CHSRA深知美国政客和选民都喜欢“超前消费”，于是提出通过发行债券来建设高铁。按照常理，发行债券的总规模应当大于300亿美元，350亿美元乃至于400亿美元都属正常，这样才能覆盖建设成本，而不是99.5亿美元。

CHSRA从一开始就知道资金存在巨大缺口，于是提出通过分期建设缓解压力，这无疑是个馊主意。各国的高铁发展经验表明：应当优先建设高铁主通道，待条件成熟，再逐步拓展支线网络。高铁主通道具有显著的规模经济效应，单位客流量的建设成本远低于不成体系、分别建设的支线。

雪上加霜的是，加州高铁缺乏清晰、专业的线路规划，CHSRA把这项责任完全甩给了选民委员会。大部分民众缺乏专业知识，却朴素地希望高铁通过自己的城市。于是总长1300多公里的加州高铁系统，规划了多达24个车站，几乎经过所有的主要城镇。这不仅导致加州高铁的线路不够平顺、速度受限，也是后来许多争议的根源。

2016年加州高铁规划与人口密度高度重合

由于筹集到的99.5亿美元不够建设所有线路，又缺乏明确的规划，原本支持加州高铁的民意开始分化——大家都希望优先建设与自身利益相关的路段。美国著名的基建观察家ROSALES发现：CHSRA在这个过程中既不能团结民众，甚至也给不出各个分段的规划和造价，以至于2008年的经济危机，显得几乎没有产生影响。

从2009年到2015年，近6年时间被浪费在争论和更换施工计划上。同时99.5亿美元也因为通货膨胀以及还付债券利息而不断缩水。直到2015年，加州高铁终于在弗雷斯诺开工了，初始段仅有惊人的46.7公里。

初始阶段令人无语的延误和浪费，进一步打击了投资者和公众的信心，财源的减少又迫使CHSRA将加州高铁规划切分的更细。而工程分段的增加，加剧管理方面的困难，还产生新的延误，引发了更大的矛盾。

2014年，CHSRA发布的加州高铁商业计划反响平平，已经很难得到社会资本的青睐，不得不寄希望于联邦政府的拨款。向这样一个具有先天缺陷的项目拨款利于民主党拉拢建制派，但是不利于共和党整顿美国财政的主张，于是加州高铁在两党斗争下始终得不到足额、稳定的拨款。

2015年至2019年是加州高铁最后的机遇窗口期，遗憾的是，由于缺乏熟练工人和配套产业等问题，初始段建设又产生了匪夷所思的延误。

到2019年，特朗普取消了用于加州高铁的9.28亿美元，还收回了一些拨款，合计减少了近10亿美元，对工程建设产生了不利的影响。2020年新冠疫情席卷全球，美国基建和其他领域一起陷入衰退。还未摆脱疫情的影响，美国基建行业又遭遇建材价格上涨，以冷轧型钢为例，2021年的生产者价格指数是2020年的三倍还多，至今仍处于较高水平。

冷轧型钢消费者指数

延误还造成严重的土地纠纷。按照加州当地的法律，当土地被划入勘察范围时，土地拥有者能够领到一笔一次性补偿。但只有施工验收完成，土地性质确定改变后，才能领取剩下的补偿。显然，从计划勘探到验收的时间越长，对土地所有者越不利。正如得克萨斯州反对高铁的社会活动家Sitilides所说：“他们没有明确的融资渠道，却可以多年阻挠沿途土地所有者使用和开发私有土地。”

共和党指责加州高铁浪费了157亿美元，其中最早的99.5亿大部分都浪费在等待中了，剩下的部分以及2015年以后的拨款，要么用于初始段的建设，要么用于补助湾区城市群自行建设的内部线路（主要是旧金山到圣何塞），还有一些号称用于其他线路的规划、勘察、征地以及环境影响评价。

直到2024年2月，初始段才“实质性完工”，并且再次缩短到36.2km。这么短的线路根本没有实际的运营意义，直到今年又完工了一段才开始铺设轨道。

目前，加州高铁只在存废或总结经验上才被单独讨论，更多的美国人已经不抱希望，只将它作为“加州铁路现代化”和“美国西南高速铁路网”等远期愿景的一部分。

发展高铁，美国没戏？

回顾加州高铁的灾难路径，缺乏专业素养的草台班子CHSRA难辞其咎。但美国高铁建设本身也存在很多系统性的问题。

特朗普在第一任期批准了得克萨斯州高铁项目，按照铁路项目开发公司发言人Jent近期的说法：“没有其他州能与得州健康、能动的商业环境相媲美，也没有其他州能更好地理解如何满足人民的需求。特朗普政府首次批准了这个项目，却不幸因拜登政府的政治斗争而被搁置了。”

这位发言人将责任完全归咎于拜登，却刻意回避自身的义务。事实上，得州高铁全长只有386km，哪怕放在日本或西班牙，利用拜登叫停前的三年多时间足以取得阶段性成果。若在中国，类似项目可能已经通车了。

对于得州高铁的前途，发言人Jent非常自信：“在特朗普总统再次领导下，得州中央高铁已准备就绪。该项目将改善出行安全、创造大量就业，并推动得州经济增长。”

笔者认为如果美国不能改善自身的系统性问题，即使有强调效率的特朗普大力支持，并吸取加州高铁的教训，得州高铁依然不会一帆风顺，甚至在特朗普任内都难以实现实质性突破。

得州高铁休斯顿车站概念图

在高铁发展上，美国的建设路线具有突出的特点：概念先行、分段独立建设、边勘察边设计等。但事实证明，这些特点都容易导致项目失控。如果加州高铁能够遵循审慎的可行性研究先行、通过完备的勘察确定设计方案、足额拨付主要线路的建设经费，大部分意外本可避免。

事实上，哪怕做到先有完备的勘察再确定设计方案，在人地矛盾并不严重的美国，因为建设引发的土地纠纷就能大幅减少。在加州高铁初始段的建设过程中，铁路轨道偏离初始公示位置数十米、实际占地面积与设计存在巨大误差等现象频发。

除了纠偏发展路线，美国还需要明确国家愿景并进行顶层设计。目前，中国已经形成了一套涵盖规划、测量、车辆、设计、建设、验收、运营在内的高铁建设规范体系，规模已至少有数百种。

相比之下，美国不仅缺乏高铁领域的国家规范和国家标准，甚至连普通铁路的规范和标准都很少，因此每一条铁路都是独特的，这就意味着美国铁路不可能实现规模化建设，成功经验难以复制，而成本也不可能低廉。

之所以出现这种现象，是因为美国从联邦政府的角度尚不认可高铁和铁路的价值。美国被称为“轮子上的国家”，高速公路十分发达，人均拥有0.85辆汽车。同时美国的航空运输也竞争激烈，机票并不贵。

美国交通部认为加州高铁的总成本将达1350亿美元，足够给洛杉矶和旧金山的每位居民购买200次往返这两个城市的机票。在固定投入如此高昂的情况下，每次往返节约的钱显得微不足道，因此加州高铁没必要继续建设。

从现状来看，美国交通部的判断是有道理的。但是加州、得州都想建设高铁，还有一些州想联合建跨州的高铁，也代表了一部分真实的民意和现实需求。因此，美国联邦政府应当审慎考虑高铁和铁路扮演的角色，若决意发展高铁，就不能将组织产业链的责任完全下放到地方铁路公司，若无此种规划，则应限制立项或放手市场化运作。

除了最顶层的战略安排，美国高铁的战术执行同样存在严重缺陷。

2018年，加州高铁雇佣了190名员工和485名顾问。这支庞大的专业团队面对真正的技术难题束手无策，其核心能力在于建议管理方进行各种各样专项调查，美其名曰是要避免中国、日本、西班牙和其他国家在高铁建设中遇到的问题。踏踏实实的推动者少了，异想天开的挑刺者多了，高铁项目自然举步维艰。

美国基建一个老生常谈的问题是劳动力成本，但除了工资支出高，美国铁路还有一个普遍问题，就是缺乏有经验的工人。在工资很高的情况下，还要用几倍、十几倍、几十倍的时间才能完成工作，这才是深层的问题。

在美国深度去基建化的当下，来自当地的铁路建设工人此前没有固定的劳动组织，没有参与类似项目的经验。即便面对其他国家常见的工程问题，他们仍须先学习讨论，再训练考核，最后才能施工，效率极其低下。

以加州高铁中一座高度并不高、主跨并不大、造型技术要求也不高的高架桥为例，2019年7月就开始了主跨建设，但直到2021年2月才完工。此类工程若在中国，即便交由技术实力较弱的施工团队，每日仅工作6小时，最迟2020年前也必能完工。

高架桥前后对比

事实上，在美国推进高铁项目，最佳方案是全面引入国际建设团队及外籍劳工，此举无论在工期控制还是成本优化方面都是最佳选择。现在这样由美国工人建设并不等于“国产”和“自主”，加州高铁是有西班牙团队公开深度参与的，而得州高铁据称也要和日本公司合作。

正是因为美国在顶层部署、中间推动和具体实施上都存在各种各样的严重问题，因此《科学美国人》在2023年曾提出几十个具体问题解释“为什么美国现在还没有高铁”，还有一些舆论悲观地认为：全美性的高铁网可能永远也不会建成。笔者则认为他们对美国的技术潜力过于悲观，却对美国人的顽固的骄傲估计不足。

对美国和美国高铁阻碍最大的，恰恰是那种“尽管我是一个新玩家，但没有人比我更懂”的傲慢心态。

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