扬之：冷战形成的西方同盟，如今以“制裁共同体”续命

【文/观察者网专栏作者 扬之】

数日前，一向对普京这位“炙热弟弟”追捧有加的“滚烫哥哥”特朗普，摇身一变，成功转型为喋喋不休的“怨妇”，从而坐实了自己的另一个名号：“变脸大师”。

他一改此前的亲善态度，开始抱怨普京说话不算话，每次都忽悠他，白天做人晚上做鬼，这边刚跟他“舌灿莲花”，转眼就去乌克兰扔炸弹。

为了证明自己不是心血来潮，他甚至把夫人梅拉尼娅都搬了出来：“我回家跟夫人说和普京聊得不错，夫人却说‘是吗？又有一座城市被轰炸了。’”夫人的这番话无疑加重了他对普京的质疑，于是决定换个方式与莫斯科打交道。

7月14日，特朗普对外宣布给莫斯科50天期限，要么停火谈判，要么接受史无前例的“制裁”（加增100%关税）。

咆哮的特朗普和微笑的普京 德媒

俄外长拉夫罗夫在回应时引用“挖坑者自陷，玩火者自焚”的谚语。国家杜马国际事务委员会主席斯卢茨基则表示，美国恢复向乌克兰供应导弹是一种倒退，但这不会改变前线的局势。俄罗斯总统新闻秘书佩斯科夫说得更清晰：“西方军援乌克兰的本质是生意，但美国和其他北约国家所作的这个决定不会被乌方视为和平信号，而是继续战争的号角。”

俄罗斯前总统梅德韦杰夫在社交平台“X”上称特朗普的最后通牒“富有戏剧性”（theatrical），其实就是“太夸张了吧”的意思。他表示俄罗斯对此毫不在意，听着像极了《列宁在1918年》影片里那句“我们不理睬他”的经典台词。

从目前局势来看，西方最近的一系列操作很有可能与俄方将要发动的“夏季攻势”有关。俄军今夏在战场上的表现，很可能会决定这场军事冲突的最终走向。或许正是出于这个原因，欧美才决定在停息了一段时间之后，对俄继续其“双管齐下”的战略：援助乌克兰，制裁俄罗斯。

关于欧美援乌的真实目的、柏林援乌基调的转变以及德国为何会再次成为俄罗斯的“头号敌人”，笔者在此前的其他文章中已有论述，本文就从两个著名的“成败”案例来说说 “制裁”这个颇为复杂的话题。

南非：“彩虹的土地不该有黑与白的界限”

缘起：

南非的种族隔离始于早年荷英殖民时代，“南非种族隔离政策”（Apartheid）是指南非白人政府于1948年至1994年间实行的一项种族隔离和歧视制度。该政策将南非人口按种族划分为白人、黑人、有色人种和印度人四个种族，并在此基础上实行一系列歧视性的法律和政策，剥夺了黑人和其他非白人种族的基本人权和政治权利，从而引发上世纪六七十年代的和平抗议和武装反抗（“反种族隔离运动”）以及国际范围的制裁。

参与制裁的组织和国家：

联合国及其成员国、非统组织（现为非盟）、英联邦国家、欧洲经济共同体（现为欧盟）、国际体育组织（国际奥委会等）。

制裁范围和种类：

贸易制裁、金融制裁、外交关系冻结及其他政治措施、武器禁运、体育和文化抵制等。

制裁的困境与效果：

开始时，国际上支持制裁的力量仅限于非政府组织和教会。欧美主要经济体出于自身利益的考虑，只采取最低限度的干预措施，因而收效甚微。

到了七十年代，国际上对南非的态度逐步强硬，对种族隔离的批评也得到了多数国家政府的认同，支持制裁的声音增多。可南非政府不仅未改变其路线，甚至还有所加剧，从而引发非政府组织和教会更为强烈的抗议。欧美政府不得不开始认真关注那里的局势，并考虑采取制裁措施。

但是，这些国家在南非有经济利益的公司警告不要实施制裁，并希望通过支持南非所谓的“自由派经济圈”来克服种族隔离。他们的理由是“以贸促变“，认为能够通过提高繁荣程度来消除种族隔离。最后，迫于政治压力，这些公司承诺不在自己的企业内部实施种族隔离。

实际上，欧美企业内部也有意见分歧，譬如美国工业界对制裁并不积极，但工会领袖明确支持。只不过，支持的理由并非是关注南非黑人的命运，而是希望通过这种方式拯救美国本土的就业岗位。

欧美国家的政党轮替，则是制裁效果不佳的另一个重要原因。

与之前所有美国政府不同，卡特总统上任后明确站到反种族隔离这边，官方立场也随之发生改变，譬如拒绝向在南非有投资的美国公司及银行或保险公司发放订单和供货合同。但随着里根当选，美国政府重新回到反制裁的立场。

欧洲共同体虽然加入了制裁大军，但动作相当犹豫。

1986年9月，德国《明镜周刊》曾对本国政府的一次内阁会议作了以下描述：“周三，担任副总理兼外长的根舍（Hans-Dietrich Genscher）在会上询问是否有人反对他所作的关于欧共体决定制裁南非的报告，结果令他大吃一惊：基社盟籍的内政部长齐默尔曼和农业部长基希勒均明确表示反对。根舍问他们具体反对什么，齐默尔曼的回答干脆利落：他认为布鲁塞尔的制裁决定是‘纯粹的虚伪’ （Pure Heuchelei ）。”

文章认为，欧美国家的立场是“双重伪善”：决定制裁时声称是为了反对种族隔离政策和保护受苦的非洲黑人，实质是为了本国的选票；反对制裁时又说制裁的最大受害者是需要帮助的南非黑人。时任英国首相撒切尔就认为制裁“会让南非人民的贫困、视野和饥饿加剧。”

文章最后一阵见血地指出：德国政府的立场并非不想得罪南非，而是出于自身的经济考量，因为西德是南非的第二大贸易伙伴（仅次于美国）。德国企业向南非出口33亿马克的机械和车辆，62亿马克的化工产品。“如果日本人趁虚而入怎么办？” —— 这才是科尔总理真正担心的。

西德当年反种族隔离，支持贸易禁运的宣传画：“不要吃Outspan牌橙子 / 不要榨干南非人民”

此外，欧美企业在涉及行业利益时也表现出对制裁的不同态度。

以煤炭业和农业为例：发电厂希望把煤炭从制裁清单中剔除，因为自己国家内部僵化的资源分配体系增加了生产成本，不如从南非进口廉价的煤炭；但矿业和矿工却支持制裁，因为不从南非进口煤炭，他们的企业和就业就有了相当的保障。再譬如，在葡萄、肉类或谷物等农产品方面，南非是净出口国和竞争对手，因此欧美农业界支持制裁，抵制购买南非苹果的运动得到果农们的普遍支持。

对南非的制裁当然还必须考虑到撒哈拉以南非洲其他国家的理解和参与。虽然这些国家与南非关系密切，又同为英联邦（Commonwealth）成员，但它们历来明确反对种族隔离，支持制裁。为何？因为在热带农产品和矿产原料出口方面，南非是这些国家的竞争对手，制裁南非就等于为自己杀开一条生路。

总而言之，针对南非的制裁必须放在制裁国极其矛盾的目标背景下来看待，因为制裁不仅关乎道义和道德，还必须顾及本国的经济和行业利益。而且，很多政府认为，鉴于南非的战略重要性，不应在政治和军事上过度孤立和削弱它。国际社会必须找到一条途径，通过和平变革来减少种族隔离所蕴含的经济政治风险。

由此可见，南非的种族隔离政策之所以能延续将近半个世纪，不仅因为欧美的财团和企业一直未放弃这个对它们而言法律相对健全规范、并可作为进入非洲大陆 “跳板”的国家，也因为国际制裁的举措由于上述原因很难周全，效果大打折扣。

但是，如果说制裁毫无效果也不完全客观。没有国际社会的“联合”行动和舆论压力，南非政府最后未必会开启改革进程，并最终导致种族隔离政策的寿终正寝。此外，对南非白人政府的制裁具有法律和道义依据，并由联合国发起。

正是出于这些原因，针对南非的国际制裁是被归于“成功范例“之内的。

古巴：“巨象”踩不死的“蚂蚁”

缘起：

古巴革命后，卡斯特罗政府实行土地改革和国有化政策，美国在古巴拥有的资产（银行、工厂、商店和农场等）被充公；哈瓦那与苏联建立广泛而密切的关系，被美国视为安全威胁。1960年10月19日，美国对古巴实施贸易禁运（embargoes），不过开始时的禁运不包括食品和药品。1962年2月7日，禁运范围扩大到了几乎所有物品。2000年以来，禁运范围再次将食品和人道主义物资排除在外。

自1992年以来，联合国大会每年都通过一项决议，要求美国终止对古巴的经济禁运。美国对古巴的贸易禁运已持续60多年，是史上时间最长的制裁。

参与制裁的组织和国家：

美国

制裁范围和种类：

贸易和经济禁运、金融制裁、第三国连带制裁、人员和签证限制、投资禁令与财产索赔、旅游与汇款限制、特定商品禁运和出口管制、对私人企业和市场的限制与豁免、防务物资和技术全面禁运、将古巴列为恐怖主义支持国等。

制裁的困境与效果：

美国对古巴的制裁可以说是冷战遗产与国际地缘博弈最具典型色彩的案例。其过程贯穿半个多世纪，内容体系极为复杂，实际效果和困境也在国际政治史上广受讨论。

从1960年开始，美国这头“巨象”为踩死古巴这只“小蚂蚁”，制定了一系列法规，如《对敌贸易法》、《古巴资产管制条例》、《古巴民主法案》、《赫尔姆斯-伯顿法案》等，使对古制裁体系化、法律化，并赋予域外效力，即不仅美国本土企业，连在美有经营的外国公司、船只、银行，若与古巴有贸易、投资、金融往来，均可受美国牵连处罚，即所谓的“第三国处罚”或“连坐处罚”。

制裁内容包括全面贸易禁运、金融封锁、禁止美元结算、冻结古巴在美资产、阻断旅游和技术出口、禁止投资及第三国企业涉古贸易。美国还时常对古巴政府、军队、要员实施“点名”制裁，冻结其海外资产，不予签证入境等。其措施长期滚动升级，并不断利用新出现的国际危机、古巴内部的政治动荡、社会示威等契机加深制裁。

美国封锁古巴漫画

60余年来，美国对古巴的制裁始终遭到古巴和国际社会的强烈反对。联合国大会自1992年起，每年都以压倒性多数通过决议要求美方解除对古封锁，只有美国和极少数盟国（如以色列）投反对票。欧盟、加拿大、拉美等地的多国民众和政府也持续批评美国的做法违反国家主权平等、自由贸易等原则。包括大赦国际、人权观察、美洲人权委员会等多个人权组织，同样也对禁运造成的古巴平民苦难多有谴责。

美国对古巴的持续封锁产生了以下几个方面的困境：

1.制裁政策的合法性和道义基础持续受到国际社会的质疑并在联合国一再被孤立，令美国在全球的所谓“规则和人权外交”宣传陷入尴尬境地。

2.域外制裁给美国自身的企业、盟国的利益带来损失，比如，不少欧洲企业、银行曾因“涉古”而被罚数亿美元，与美国的经贸争议和矛盾不断。

3.美国制裁的本意是要通过强压来驱动古巴体制改革和政权转型，但结果却适得其反。单边制裁虽然使古巴经济（特别是对外依赖型产业）和金融体系极度受限，民生物资如食品、药品、医疗器械长期短缺，社会发展明显滞后，但古巴政权并未因此崩溃，反而在“外敌威胁”氛围下强化执政合法性，凝聚了民族主义共识。

4.大量古巴人因经济困境试图偷渡美国，移民与人道危机进一步加深两国间的矛盾。

5.制裁也直接影响美国本土古巴裔群体、旅游、金融、农业等产业的利益，使政策长期徘徊在两党内斗与舆论争议的夹缝中。2015年至2016年奥巴马政府阶段性放宽部分人道、商务与人员往来限制，但制裁法律和核心措施并未松动。2017年后，特朗普和拜登政府多次因古巴国内政治运动、社会示威等又再次加码制裁。

6.制裁不仅引发古巴自身的经济困境和民生困苦，也削弱了美国在拉美和全球的道义感召力，成为当代国际关系研究与现实政策的一大悖论。

7.从参与国数量看，美国一骑绝尘，在国际社会失道寡助，因而称不上是“国际制裁”；从实力对比看，世界第一强国对一个世界GDP排名第100位的“弹丸小国”实行60多年的制裁，结果，古巴虽然经济凋零，民众贫苦，但至今依然屹立不倒。这让美国在国际上成为一个笑话。

综上所述，美国针对古巴的禁运是制裁失败的主要范例。

制裁的“正当性”和“适当性”

从以上两个案例可以看出，任何制裁都应具有“正当性”（法律、道义基础）和“适当性”（目的和手段不能宽泛化和极端化），否则难以为继，效果甚微。

国际制裁的“正当性”与“适当性”，是国际法与国际关系领域广受关注的理论和现实问题。对其进行论述，须从国际法原则、制度程序、道义考量与实际效果等多个维度展开。

首先，“正当性”是国际制裁赖以成立的首要基础，主要涉及其法律层面的合法性与道德层面的正义性。

传统国际法强调国家主权平等、不干涉内政等原则。只有在《联合国宪章》第七章的授权下、并由安理会基于维护国际和平与安全作出的制裁决议，才被广泛认为具有无可争议的国际法“正当性”基础。

安理会制裁以集体安全与全球共识为前提，不但具有法律强制性，还具有道义感召力。而许多单边或域外制裁由于未获安理会授权，则在国际社会中饱受质疑。美国对古巴的制裁就属于此例。

2022年，德国街头反制裁游行横幅：“停止疯狂的制裁！我们不愿为你们的政策买单”

根据国际法学界普遍认同的标准，单边制裁极易触犯“不干涉原则”，甚至涉嫌变相干预别国内政，破坏国际法框架内的公平。近年来，联合国及大多数国家在评估制裁“正当性”时，愈加注重制裁目的的正当性、程序的合法性、行为的透明度，以及对受制裁国主权和国际公平的尊重。

其次，“适当性”聚焦制裁措施的选择与执行是否符合“比例原则”与“必要性原则”。根据WTO、《公民权利和政治权利国际公约》等国际法律与判例，任何对他国施加的限制性措施都须通过“比例性”和“必要性”的双重审查。

“比例性”（即“适当性”）原则强调，制裁手段必须与待解决问题的性质和严重性相称，不得超越维护国际正义所必需的“最小干预限度”。例如，安理会及部分区域组织在讨论是否启动制裁时，会着重在全面贸易禁运、定点制裁、中止发展合作等措施之间权衡利弊，避免过度打击伤及无辜。

“必要性”方面，国际社会要求制裁方证明已穷尽其他温和、有效的替代方案；实施单边制裁措施则必须能充分证明它们是维护国际和平与人权的“万不得已之选”。

再者，在评估国际制裁的“正当性”与“适当性”时，联合国安理会等国际权威机构还强调“正当目的、威胁可考、最终手段、相称措施、后果权衡”等五大标准。例如，安理会通过对某些个人或实体冻结资产、限制旅行等措施时，会同时设立监察员机制，依据案件具体情况动态调整制裁名单，确保措施的合理性、实效性和救济渠道的畅通。

然而，现实中，制裁的“正当性”和“适当性”常常难以兼顾。

一方面，部分大国往往出于国家战略利益，无视国际规范而滥用制裁，这使得国际法在全球治理中的权威性陷入危机。另一方面，经济或金融制裁极易产生外溢效应，不仅影响目标国政府，也常导致平民生计受损，激化分配矛盾，对制裁的适当性与人权保障构成挑战。

WTO等多边组织强调，任何制裁措施都应尽量减少对自由贸易与多边关系的扭曲，避免牵连范围无限扩大，否则制裁的“正当性”便很难站得住脚。

以古巴为例：联合国大会所通过的众多决议中，均确认对古巴共和国的制裁全面违反国际法，并要求美国政府撤销相关法律。

美国作为世界最重要的国家之一，为了本国利益，严重夸大“外来威胁”，长期实行“单边制裁”，严重打乱和破坏了国际秩序。特朗普热衷的“关税战”就是一个典型的例子。新加坡学者马凯硕曾提醒美国注意自己的言行，因为如果眼下的国际“首强”恣意妄为和自私自利，很可能会被未来的“首强”效法。

结语

无论是国际制裁还是单边制裁，除了“正当性”和“适当性”这两个关键点之外，还需关注制裁的实际效应，即制裁目的最终是否达到。

历史的经验告诉我们，大规模的制裁只有一个效果是肯定的，那就是“覆巢之下安有完卵”，其他一切则都未可知。从这个意义上说，无论过去、现在还是将来，制裁都在改变着历史的进程和国际格局。

根据美方1990年所作的一次大规模研究评估，1914-1990年间实施的120次制裁中，65.8%（79例）未达预期，仅34.2%（41例）达到目标。武器禁运导致对方军事削弱者仅20%，而“动荡战略”（经济制裁引发政权不稳）则有52%的成功率。 80个贸易禁运案例中，仅有37.5%导致受制裁国国民经济损失超1%。

不可忽视的一点是，经济制裁带来的经济损失不仅作用于目标国，也连带波及发起国，即所谓的“反噬效应”：对本国的出口禁令会造成产能过剩、失业增加和经济衰退，而进口禁令在没有找到替代商品或供应链的情况下，又将导致供应短缺和通胀加剧。

经济制裁最常针对发展中国家，而这些国家本就存在严重的生活和发展短板。对出口导向型或进口依赖型国家而言，制裁直接影响百姓的健康与生活，往往弊大于利，实际效果可能适得其反。

以阿富汗为例，美国主导对阿富汗长达20年的干预。2021年撤军后，塔利班迅速重新掌权。西方随即对塔利班实施经济制裁，主要冲击该国银行体系，使阿富汗经济陷入瘫痪，汇款受阻，食品进口价格暴涨。

2023年10月，联合国世界粮食计划署发出警告，该年对阿富汗的人道援助资金比2022年被削减了约80%，从16亿美元骤降至3.4亿美元。美国“外交政策”杂志报道，这些制裁加深了阿富汗人的苦难，并未真正撼动塔利班政权的稳定性。这个局面很有可能再次成为恐怖主义增长和泛滥的温床。

德国季刊《国际政治和社会》2025年4月就叙利亚战后重建问题发文：“最大的障碍依然是美国的制裁”

还有一个问题也值得注意和思考：为何二战之后的绝大部分制裁都由西方国家发起？

归纳起来，主要有以下几个原因：

1.经济实力支撑。凭借雄厚的经济实力，西方国家能通过贸易禁运或金融制裁等手段有效施压他国。全球80%的国际结算货币和65%的储备货币由西方国家掌控，使其具备独特的制裁杠杆优势。

2.意识形态驱动。自由主义价值观（民主、人权、法治）构成西方制裁的“合法性”基础。2022年斯坦福大学研究显示，78%的西方制裁令附带"促进民主"的条款。实际上，该条款经常被滥用。

3.多边机制协同。依托联合国、欧盟等国际组织平台，西方国家形成制度化的制裁协调网络。欧盟对外行动署（European External Action Service）数据显示，2000-2020年间欧盟联合制裁案例中92%有美国参与。

4.历史路径依赖。冷战形成的西方政治经济同盟延续为"制裁共同体"。布鲁金斯学会报告指出，七国集团成员参与联合制裁的概率是非成员国的17倍。

5.威慑叙事构建。西方自诩"国际秩序守护者"，通过制裁建立行为规范。但哈佛人道主义研究显示，1980-2015年间制裁导致目标国平民死亡率平均上升21.3%。

特别需要指出的是，制裁的实际效果常与预期背离。联合国开发计划署（The United Nations Development Programme）的统计表明，现代制裁案例中仅34%达成政治目标，其中87%的案例却导致人道主义危机。这种"道德困境"日益引发国际社会的反思。

按理说，“制裁”本应成为“匡扶正义”和“抑恶扬善”的手段，但从实践结果看，“制裁”有沦为国际“低级政治”工具和轻易取代传统外交努力的危险和趋势。

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