贺雪峰：当下的乡村治理，不应再寄希望于出现一个救世主般的村支书

【文/贺雪峰】

村级治理向何处去，是当前政策部门和理论界高度关注的问题。中国正处在高速城市化进程中，处于现代化的关键阶段。乡村振兴离不开良好的村级治理。

从当前全国村级治理实践看，在国家资源大量向农村转移的情况下，村级治理变得尤为重要。从某种意义上讲，正是借助村级治理，国家的好政策和资源才能落地惠民。也因为大量国家资源向农村转移，村级治理的重点也就变成协助国家资源落地惠民，以及完成自上而下各个部门安排的惠民工作或行政任务。村级治理因此出现了普遍的行政化现象。

与村级治理行政化相匹配的是村干部的脱产化、正规化以及村级治理的规范化。当前，村级治理越来越规范，村干部不仅要完成上级布置的各项工作，而且必须要按上级要求的程序和规范来完成工作，要做到办事留痕，接受上级考核，考核结果与年终绩效挂钩。

因为各个上级部门掌握着惠农资源，都有对所属行政村的考核权，上级各个部门就都在行政村挂牌，布置任务，提出要求，这些村的村干部不得不花费时间和资源完成上级部门安排的各种任务。村级治理中因此出现了普遍的形式主义，以至于习近平总书记2024年在湖南常德和重庆考察时一再提醒，要坚决整治农村基层形式主义，以至于中共中央出台文件规范村级挂牌并三番五次出台文件整治基层形式主义。

从村干部来讲，因为村级治理规范化，上级部门布置工作多，村干部不得不用更多的时间和精力来规范地完成上级任务。之前村干部是不脱产的，现在不仅要脱产，而且要加班，甚至普遍出现了“5+2”“白加黑”。

村干部脱产，就不再可以兼顾家庭经营，之前仅仅拿误工补贴，现在肯定是不行了，必须拿工资。村庄中的青壮年劳动力大都进城务工去了，村干部的工资收入应当不低于一般外出务工收入吧。除了工资，村干部老了也得有保障，因此必须为村干部缴社保，全国各个地方的规定往往是担任村干部或主职村干部到一定年限就可以有职工养老保险。

村干部脱产化、全职化和工资化，也就要求专职化和专业化，全国各地因此出台政策，对村干部任职提出了学历和年龄要求，比如规定村干部必须有大专文凭，且年龄不能超过55岁，后备干部年龄则不能超过30岁。

后备干部由上级组织部门统一考试录用，既然已经后备，以后肯定能当村干部，且既然后备干部是考选录用的，村干部也就可以由上级组织部门进行调配，因此就有越来越多的村干部尤其是村支书由上级部门选派。最近几年强调村支书与村委会主任一肩挑，对于外来村支书如何兼任村委会主任，有些地方出台文件规定担任村支书一个月后就具备选举人资格，也就是可以竞选村委会主任。

而既然是由上级组织部门来选派村干部，上级组织部门就一定要在更大范围选择有能力的人到村庄担任村干部。一个有能力的村干部可以带领村民致富，可以建设好村庄，选贤任能就变得十分重要，这就要求在更大范围将更有能力的贤能推选为村干部尤其是推选为书记主任一肩挑的主职村干部，村庄内在外面见过世面、赚了钱、有能力且有学历的年轻人就成为上级组织部门的重点推选对象。

为了吸引那些有能力的年轻人回村担任村干部，就不仅要让村干部的工资有吸引力，而且要解决养老保障，要出台政策允许担任村主职干部一届或两届就可以通过专门渠道考公务员，很多在外经营的年轻人为有机会考公务员而回村当村干部。当前一些地方政府试图通过保障村干部的待遇让村干部也有类似公务员的待遇保障，从而吸引有能力的年轻人来当村干部，搞好村级治理。

村干部越来越脱产化、正规化甚至公务员化，村级治理也因此越来越行政化了。

图为林芝市墨脱县格当乡驻村干部正在进行经济数据统计。 资料图：西藏日报

村干部究竟应当是不脱产的干部，还是全脱产的专职干部？村级治理的主要工作究竟是要完成上级安排下来的任务，还是要回应村民的需求？村级治理究竟是行政化，还是自治？村级治理向何处去？这些都是当前村级治理必须回应的重大政策问题和理论问题。

一、农村空心化与村庄的重要性

村级治理向何处去，取决于村级治理需要去解决什么问题，达成什么目标。我们先来讨论当前村级治理所面临的处境。

中国正处在快速城市化阶段，城市化就是农民进城变成市民、农村逐步空心化的过程。中国城市化率在2000年仅36%，到2023年已达66%，23年间中国城市化率增加了30个百分点，农村人口占比由64%下降至34%，几乎下降了1倍。

如果考虑到东部地区农民就地城市化，以及城市化本身存在的不平衡性，最近20年中西部农业型农村地区的村庄中至少一半农民已进城去了。依据我们近年在全国的调研，早在若干年前，中西部农业型农村地区的绝大多数青壮年劳动力都已进城务工经商，真正留守农村的主要是缺少进城能力的老年人，农村出现了普遍的空心化和老龄化现象。

甚至可以说，大多数中西部农村，2/3以上户籍人口都已进城，留在农村的不及1/3，即一个5万户籍人口的乡镇，留在乡镇的可能只有1.5万人左右，这是三年新冠肺炎疫情期间统计打疫苗人口的中西部乡镇干部的共识。一个户籍人口1500人的村庄真正留村的只有500人，应该属于普遍情况。

在中西部农业型农村地区，户籍人口中的2/3已进城很好理解，因为这些农村缺少获利机会，有劳动能力的农村青壮年及其家属通过进城务工经商，可以获得远超留守农村的收入机会。村庄中青壮年劳动力和经济条件更好的农户家庭率先进城，留守村庄的主要有两个群体：一是缺少进城能力的老弱病残群体；二是通过捕获进城农民让渡出来的农村获利机会而成为“中农”的群体，其典型是进城农民不再种地，留守青壮年农民通过扩大土地经营规模而可以获得较高土地收入的农户。

因为有了适度规模经营，这些留守青壮年农民在农村的获利甚至不低于进城务工经商，他们因此可以留在农村，成为留守农村的少有的青壮年劳动力。这样的青壮年劳动力，我们称之为“中农”，在社会结构上构成了农村青壮年普遍进城以后老龄化、空心化村庄的中坚，所以我们又称之为“中坚农民”。

相对于城市几乎无限的就业与收入机会而言，农业收入机会有限，有限的农业收入机会决定了可以留守农村成为“中农”的青壮年劳动力只能是十分有限的。鉴于中国户均不过10亩耕地的国情农情，如果以一户“中农”要有50—100亩适度经营规模计算，“中农”户就不可能超过农户的20%，而实际上，农户相当部分承包地仍然是由留守农村的老年人耕种，“中农”也就只可能更少。

留守“中农”的数量决定于有多少可以让他们在农村的获利机会。缺少农村获利机会，“中农”就会进城。从这个意义上而言，是农村获利机会的多少决定了农村可以容纳多少“中农”，而非相反。与“中农”可以在城乡之间自由选择不同，农村老年群体缺少在城市就业获利的机会，又有生产的能力与意愿，他们就会保留自己的承包地，通过与土地结合来获得收入、就业与意义。

留守农村种自家承包地的中老年人之所以留守种地，是由于缺少在城市就业的机会。实际上，当前留守农村种地的相当部分中老年人年轻时在城市务工经商，年龄大了在城市难以找到就业机会，而城市生活成本又太高，他们就只好退回农村种自家承包地。种地收入不高，农村生活成本也不高，返乡种地成为当前中西部农业型农村地区农民年老时的主流选择。

当前在中西部农业型农村地区，乡村工业难以有发展起来的可能，村庄二、三产业就业与收入机会相当有限，在人均耕地很少的情况下，农地可以为农户提供的收入机会也必定有限。面对城市几乎无限的就业与收入机会，农村人口选择进城是必然的。

同时，对于农户来讲，村庄又是十分重要的，很少有农户进城后就完全断绝了与所在村庄的联系。这具体表现在以下三个方面：

从当前农村“中农”来讲，他们是农村青壮年劳动力，是有能力进城务工经商的群体，他们之所以仍然留守农村，是因为在农村也可以通过捕获进城农户让渡出来的获利机会，获得较高收入。如果农村没有足够的获利机会，他们很可能就会进城。留守农村的“中农”群体往往是那些进城意愿比较弱（比如，不喜欢城市的吵闹，家中有高龄父母需要照料，等等），又有能力优先获得他人让渡获利机会的群体。之所以有能力优先获得他人让渡的获利机会，往往与留守“中农”会做人、善于搞关系有关，比如帮进城农户照顾他们留守农村的老年父母，以及照护进城农户的房子，等等。

从进城农民来讲，他们年轻时进城务工经商，年龄大了却还可能返乡。返乡的原因很多，一是年龄大了，失去在城市就业机会，不得不返乡；二是返乡从事农业生产，与土地结合起来，不仅可以获得收入，而且具有意义；三是农村生活成本低；四是村庄的熟人社会比城市生活更加有趣，等等。

从农户家庭来看，农户家庭中保持“以代际分工为基础的半工半耕家计模式”，有利于农户家庭充分利用城乡两个机会结构来实现获利最大化。

正是进城农民仍然保留了农村退路，或农村可以为缺少进城能力的农民中的弱势群体（老弱病残）提供农村的农业收入机会，而让中西部农业型农村地区的农业和村庄仍然是农民的机会与保障。在中国城市化和现代化进程中，农村为农民提供的保底、退路与选择权利是极为关键的。这正是中国现代化进程中农民阶级成为建设性力量的关键。当前农村基层治理必须建立在农村空心化，同时村庄和农业对农民又十分重要的认识基础之上。

资料图：湖北日报

二、农民城市化带来的三个效应

在中国中西部农业型农村地区，农民城市化对村级治理造成了深刻影响，主要表现在三个方面：一是农民具有在城乡之间进行充分就业选择的自由；二是之前相对封闭的村庄边界变得开放起来；三是随着村庄人口减少和村庄边界开放，村庄事务大幅度减少，村庄矛盾的性质正在发生根本性变化。

（一）城乡之间的机会众多

当前，中国经济发展主要发生在城市，实际上，因为不再允许乡村兴办工业，农民主要是进城去务工经商以获得利益。正因城市有着几乎无限的获利机会，农村青壮年劳动力大多进城去了。正因大量农村青壮年劳动力进城，他们让渡出之前的农村获利机会，让那些最不愿意或最不能够进城的农村青壮年劳动力可以通过捕获这些获利机会而成为“中农”。城市为农民提供了几乎无限的机会，农民就业与收入就不是非得依靠农村和农业，农民可以依据自己的家庭周期与个人生命周期理性选择在城市或乡村的获利机会。

总体来讲，城市更加市场化也有更多机会，农户增收主要靠在城市务工经商。实际上，当前中国大部分农户已靠在城市务工经商在城市买房了（主要在县城），同时这些农户并未放弃农村，一方面是将农村作为退路，另一方面农村生活成本低，尤其适合缺少城市就业机会的老年人。这也是造成当前农村老龄化十分突出的原因。

中国城市化快速进展，之前限制农民进城的体制机制障碍几乎被全面清除了，国家又通过限制城市市民和资本下乡，让农村和农业成为农民的保障。当前城乡二元体制仍然存在，只不过这个二元体制是限制资本下乡、保护农民的体制，而非限制农民进城的体制，因而是一种保护农民的保护型城乡二元体制。

因为农民可以自由进城务工经商，且实际上绝大多数农村青壮年劳动力已进城务工经商甚至已经在城市买房，农户家庭就不是非得在农村通过农业获得收入，农业和农村更多只是农户家庭尤其是农村老年人的保障。

以上说这么多，是想说，当前村级治理的重点显然不是在村庄中发展经济。因为农户家庭从全国市场中获取增加收入的机会，村庄治理的重点应是保障基本生产、生活秩序。试图通过村干部带领农民改天换地改造河山从而增加收入致富奔小康，显然是没有可能，也无必要了。

村级治理工作的重点是在基本生产、生活秩序上起保障功能，而非带领农民致富。城市和市场为农户家庭提供了广阔的舞台与机会，全国农户家庭已经利用这个舞台和机会成功地实现了增收，甚至完成了城市化。村级治理的核心是为缺少城市与市场机会的农户家庭和农民群体提供基本生产、生活秩序的保障。

（二）村庄边界的开放

在中国历史上的绝大多数时期，村庄是相对稳定的，村民世世代代在村庄生活，他们的主要生产、活动也都在村庄中开展，主要收入也来自村庄。尤其在1990年代中国开启快速城市化前的数十年中，受制于户籍制度和城乡二元体制，农民缺少进城务工经商的机会，甚至缺少从农业以外获取利益的机会。在乡镇企业兴办阶段，农民“进厂不进城、离土不离乡”，从农业以外的乡镇企业获取收入。而到了现在，农户家庭主要收入都来自在城市务工经商收入，村庄绝大多数青壮年劳动力都已进城去了。

当前农户家庭不仅主要收入来自进城务工经商，家庭主要劳动力大多进城去了，而且农户家庭正在搬离农村进城甚至已经在县城买房，农村和农业对于农户家庭的重要性已大大降低。

正因村庄不再是农户家庭唯一的不可离开的生产、生活场所，农户家庭和农民对于村庄生产、生活的依赖性就会大大下降。

在农户主要生产、生活都发生在村庄且村庄封闭难以逃离的情况下，农户家庭参与村庄生产、生活事项就不只是一次博弈，而且会形成路径依赖，即农户在村庄中的一次妥协就会成为每次妥协的依据，一次斗争的胜利也会为下次斗争积累胜利的资本。

在维持村庄基本生产、生活秩序的集体行动中，有农户家庭当钉子户，拒绝出钱出力，其他村民如果无法强制钉子户执行的话，就必须通过对钉子户的妖魔化，让钉子户承担声誉上的代价，成为村庄的边缘人，甚至因此让钉子户家庭娶不上媳妇。而之所以如此，是因为只有通过败坏钉子户的声誉让钉子户付出代价，才可以防止其他农户搭便车当钉子户。如果钉子户不付出代价，人人都学钉子户，村庄的基本生产、生活秩序就无法维持，在相对封闭的村庄中，缺少基本生产、生活秩序无疑是所有农户不可承受之重。

也就是说，在相对封闭的村庄中，农户之间的行为包括公共品筹资筹劳、利益冲突、人际交往，都具有很强的总体性，每一次博弈都会与之前的历史和之后的预判联系起来。因此，冲突就会充满着道德力量且往往会最大限度动员起可以动员的力量来参加冲突。与此相应的就是村级治理会有很强的情感力度，村级治理就会具有重治理的特征。

在边界开放的村庄，农户之间的行为不再具有总体性，就事论事，一件事情一件事情解决，村级治理中的爱恨情仇大幅度减少，利益的历史恩怨也逐步消散，村级治理变得更加理性，轻治理成为主流。

（三）村庄事务大幅度减少

随着农户主要收入来自进城务工经商，甚至村庄青壮年劳动力大都已进城，村庄边界开放，村级治理就越来越难以且不需要进行重治理，而越来越倾向于轻治理。

随着村庄人口的减少，在村庄开展的生产、生活实践必然会指数级下降。之前村庄激烈争夺的小小利益，因为城市中的大量机会而变得不重要了。反过来，因为有了大量的在城市获利机会，从城市获利就可以缓解村庄之前的利益争斗。村民人数减少，互动数量成倍减少，发生冲突的概率也就大幅度降低。

由于村庄边界开放，村庄就很难再通过将钉子户边缘化，让钉子户付出声誉代价来罚惩钉子户，因为钉子户的利益并不完全在村庄，甚至钉子户就不在村庄。因此试图通过罚惩钉子户来防止其他农户搭便车，也就不再可能。通过高强度的道德规范制造高情感能量的舆论来形成集体行动的可能性，几乎不再有条件。或者说，村级治理向内动员的成本大幅度提高，甚至不再可能了。基于强有力的道德情感与自己人认同的村级治理难以持续。

（四）小结

在当前农民快速城市化、农村空心化的背景下，之前包含有强烈情感道德力量的总体性治理难以持续，村庄向内动员能力大大降低。同时，正因村庄利益不再是决定性的，来自城市的收入与机会使得村庄事务的数量与性质都发生改变，一是村务数量指数级下降，二是村庄矛盾也变得简单、理性、可调解。

同时，因为城市有了远多于农村和农业的就业与获利机会，农户家庭可以自由进城获利，村级治理的主要工作就不再是经济的和生产的，而是保障的，是如何在空心化背景下维持基本生产、生活秩序。

也因为村庄边界开放，城市有远多于农村的获利机会，村级治理能否保障农村基本生产、生活秩序，就会成为推动农户家庭进城或留村的一个重要变量。如果村级治理可以维护村庄基本生产、生活秩序，农户就可以更加从容地在城乡之间依据自己的家庭周期与个人生命周期进行选择，村庄就可以承载更多作为保障的功能，中国城市化就可以更加有质量与有效率。如果村级治理无法提供基本生产、生活秩序，农户家庭就更加缺少在城乡之间从容选择的空间，就更缺少在农村的退路和保障，以及就可能更加难以保证更高质量的城市化。

在村庄边界开放的情况下，仅仅靠村庄内部动员来维持村庄基本生产、生活秩序的难度变大。因为维持村庄基本生产、生活秩序本身不仅可以为农户家庭提供更多选择，而且可以大幅度提高城市化的质量，国家就有责任向农村输入资源，以保障农村基本生产、生活秩序，维护有效的村级治理。

实际上，最近10多年来，国家向农村输入越来越多的资源，为农村提供了大量基础性的公共品。正是国家投入资源所维系的农村生产、生活秩序，使农户家庭可以在城乡之间有更大的选择自由，以及可以保证更高质量的城市化。

现在我们要重点讨论的问题是，当前中国农村最主要的基本生产、生活秩序或村级治理的重点是什么?当前国家资源投入到农村究竟要达到以及应当达到什么目的?

三、村级治理的重点与两类不同性质村庄公共品

在农民进城，农村空心化和村庄边界开放的情况下，村庄内生供给公共品的能力大幅度降低，国家通过向农村输入资源为农村提供基础公共品，就有助于维持农村基本生产、生活秩序，从而可以为缺少进城能力的农民中的弱势群体提供基本保障。

从当前农村维持基本生产、生活秩序来讲，或从当前中西部农业型农村地区来讲，最重要的农村公共品或村级治理的主要任务其实只有两项：一是如何为农业生产提供便利；二是如何应对老龄化问题。

城市向农村开放，农民中有能力的青壮年率先进城，城市市场为所有农户家庭提供了平等的进入机会。留守农村的绝大多数是缺少进城能力的老年人，中西部地区农村出现了普遍的空心化和老龄化现象。

留守农村的老年人是当前中西部农村的主体，他们既是村级治理的主体，也是村级治理所服务的主要对象。

留守农村的老年人大致可以分成三种类型：

第一类是低龄老年人。这些老年人身体健康，有生产能力，他们不仅耕种自家承包地，也往往通过流转其他农户土地变成“中农”，有的还到附近地区寻找务工机会。65岁是一个重要的人生分界线，65岁前是一个完全劳动力，65岁后则大幅度减少外出务工，农业生产集中到自家承包地和庭院经济上来。

第二类是中龄老年人。这些老年人劳动能力比较弱，但生活完全可以自理，是村庄文化生活的主力，村庄老年人活动中心是他们每天必去打卡的人生舞台，年龄在65—75岁。

第三类是高龄老年人。这些老年人生活自理能力比较弱，需要有适当的照料，其中部分高龄老年人可能已丧失生活自理能力，需要有专人看护和照料，年龄在75岁以上。

对于村级治理来讲，以上三类老年人是完全不同的：

低龄老年人是村庄最重要的财富，他们具有生产能力，其主要关切是村庄中的生产秩序，包括如何搞好农业生产，获得更多不离家的就业与收入机会。

中龄老年人身体健康，生活可以自理，虽然生产能力比较弱，却有强烈的通过丰富文化生活来充实老龄生活的愿望，是村庄文化活动的主体。

高龄老年人需要看护和照料，在当前农村空心化、老龄化的背景下，农户家庭青壮年大都进城去了，对高龄老年人的看护和照料已成为大问题。靠家庭看护和照料，无论是老年人子女将父母接到城市，或子女专门回村来照料父母，都是家庭困扰，如果让高龄老年人进养老机构，既存在费用高又存在生命质量难以保障的问题。

可以说，当前农村最为重要的事情是与老年人有关的，即低龄老年人种田的生产秩序如何维持，中龄老年人的文化生活如何丰富，以及对高龄老年人如何看护和照料，尤其以老人农业为代表的小农生产秩序和高龄老年人照料，是当前农村工作和村级治理所要面对的首要问题。

资料图：央视三农

小农户在当前和未来相当长一个时期都十分重要，因为正是缺少城市就业机会的低龄老年人可以与土地结合起来，才有了就业、收入与意义感。将土地流转给大户即使可以解决农业经营问题，但无法解决仍然要依托土地和农业的大量缺少城市就业机会的弱势农民的问题。

小农户包括低龄老年人和“中农”，因为种地经营规模小，对接市场和应对生产都会存在一定的困难。或者说，小农户如何应对生产和市场中的规模不经济问题，如何获得社会化服务，就成为包括村级治理在内的各种治理的关健，这是国家资源下乡所要重点支持之所在。

农村养老问题包括丰富老年人的精神文化生活，这是当前村级治理中除小农户生产秩序以外最为重要的问题，也是村级治理和国家资源下乡的重中之重。其中，农村低龄老年人是解决农村养老问题的重要资源。比如，可以通过互助养老，或通过国家购买服务（低偿），让本村低龄老年人为高龄老年人提供一定的服务，由此可能以最低成本、最小代价来较好地解决当前农村养老问题。

从某种意义上讲，当前村级治理的核心就是要维持村庄基本生产和生活秩序，其重点又在于让小农户种好田和为农村老年人提供照料。村级治理显然不再只是农民自己的事情，而是国家责任与职能的一部分。当前国家向农村转移大量资源，这些资源如何在村级治理中汇聚成为维持农村基本生产、生活秩序的力量，是当前完善村级治理的关键。

国家向农村转移资源，为农村提供城乡均等的基本公共品，说起来容易而做起来很难，因为与城市不同，中国农村地域广大，不同地区的农村情况都不一样，且农村公共品需求往往细小琐碎，离开了农民有主体性的需求表达，国家供给农村的公共品就可能与农民实际需求存在偏离，且效率不高。

农村公共品可以分为两种不同类型：

一种是标准化程度高且基础性强的公共品，比如交通道路、通信设施、低保、基础养老保险、农业综合补贴，这样的公共品是国家为全国人民提供的城乡均等的基本公共服务，资源使用一般不会出现中间截流、分利。这类公共品由国家直接供给往往有效。

另外一类则是标准化程度低或地方特殊性高的公共品，这类公共品的供给就必须与地方尤其是基层动员联结起来，让自上而下的资源输入与农户自下而上的需求表达相结合，国家资源输入要转化成为基层群众建设自己美好生活的动力。唯其如此，国家资源才会被有效使用，而不是被浪费。

小农户的生产秩序和农村老年人照料问题，是涉及具体土地和家庭的特殊性问题，是不可能按人或按田亩来进行量化的问题。农田灌溉和农业社会化服务与具体农户有关，老年人照料与老年人身体状况有关，只有在村庄内部的具体语境中，将村民动员起来，才可以形成最有针对性的实践。

当前，中国中西部农村村级治理的重点应当是借助国家向农村转移的资源来应对小农生产和农民养老问题。因此，国家向农村转移资源的重点也应当集中到服务小农生产和农民养老问题上来。

四、国家向农村转移资源的两种方式

国家向农村转移大量资源，除了提供基本公共服务以外，还有大量资源用于进行高标准建设，典型者如广东、安徽、浙江、江苏等地动辄花费数千万元甚至上亿元打造的“和美乡村”。比如，在广东省的“和美乡村”建设规定中，一个村庄投入8000万元；在安徽省的“和美乡村”建设规定中，省财政投入2000万元，地方再投入2000万元。

之所以会将如此巨额的资源投入到村庄一级，地方政府显然是希望通过投入国家资源来带动村庄内生活力，从而形成乡村振兴的示范，带动其他村庄也因此而振兴起来。这里面实际上存在两个不可能：

第一，巨额国家资源投入到村庄，几乎不可能因此对村庄产生出动员力，道理很简单，既然有了国家免费资源，村民为什么还要自己投入资源呢?

同时，因为城市有着众多的就业获利机会，村庄大多数农民都已进城甚至已在城市买房，花费巨额国家资源建设村庄，其目的是什么?要为农民创造在农村的获利机会，比如通过“和美乡村”建设来发展旅游吗?问题是城市不是有现成的获利机会吗?而且村庄建设是要获利的，这难道不是村民和村庄自己的事情吗?国家为什么要投入巨额财政资金来包办?要为农民提供良好的生活环境?难道那些超出必需品的美好生活不是应当靠个人劳动去创造吗?

第二，既然“和美乡村”是靠投入巨额财政资金打造的，当地农民并没有实质性参与创建，这样的“和美乡村”就不可能起到示范效果，也就不可能推广，其他村庄建设“和美乡村”也就只可能靠巨额财政投入。

国家财政投入为农民提供基本生产、生活秩序的保障，以实现城乡基本公共服务均等化是没有问题的，但如果要提供超出基本公共服务的高质量生活，这当然不应当是国家的责任，国家也不可能担负起这个责任。

依据国家向村庄转移资源数量多少和村庄内部动员高低，可以得到四种类型的组合（参见下表）。

A类是资源转移量大，村庄动员程度高的村庄，这样的村庄十分罕见。原因之一是既然有国家资源，村庄再动员村民出资出劳就没有意义了；二是在村庄边界开放，村庄空心化、老龄化背景下要实现高度的村庄动员很困难。

B类是国家转移资源少，村庄动员程度高的村庄，这种类型更加不可能。

C类为双低型，这种类型普遍存在。

D类为国家资源投入多而村庄动员不足，这种类型也普遍存在。

在村庄动员力普遍不可能高，且村庄公共品建设的主要目标只是要维持农村基本生产、生活秩序，重点是解决小农生产和农村养老问题的情况下，国家可以通过向村庄转移适度资源和进行适度动员来达到适度的村级治理目标，这个目标不是要将农村建设得比城市拥有更多的就业收入机会，也不是要将农村建设得比城市更加宜居，而是可以为缺少进城能力的农村弱势群体提供在农村相对体面的现代生产、生活秩序。

国家向村庄投入适度资源，村庄进行适度动员，从而达到适度的治理目标，“三个适度”形成均衡，可以适合每个村庄的情况，这是当前中西部村级治理的一个基本条件。当前村级治理中出现的问题恰恰表现在“三个适度”的过度或不足：

从资源上讲，有些村庄投入太多资源，甚至一个村庄投入超亿元的也屡见不鲜，而很多村庄却几乎没有国家转移进来、可以由村庄决定用途和用法的“活钱”。如果将投入到所谓示范村的资源拿出一部分，就几乎可以为每个行政村每年提供几十万元用于激活村庄内生活力的“活钱”。

从适度动员上讲，在当前村庄边界开放、农民主要就业和收入来自城市的情况下，高度的村庄动员是不可能的。如果有适度的国家资源投入，而村庄治理目标又有限，就可能凭借有限的国家资源将村庄中的部分人财物力资源动员起来，达到保持农村基本生产、生活秩序（或许可以再高一点）的目标。

向村庄投入适度资源，对村庄进行适度动员，达到适度目标，应是当前村级治理制度设计的基本前提。

五、讨论

中国农村地域广大，不同地区情况复杂多样，村级治理的制度安排就需要与农村地区不同的复杂实践结合起来，以此判断可行与否。

当前，中国农村可以划分为两种显著不同的类型，即东部沿海城市经济带内的农村和广大中西部地区的农村。可以说，这是两种完全不同的农村。

东部沿海城市经济带的农村，其典型者位于珠三角和长三角地区，早已实现了乡村工业化，并带来大量农地非农使用的增值收益及大量的就业岗位，这些就业岗位不仅为当地农民提供了不离乡的就业机会，而且吸引了大量外来人口。这些地区虽然仍保留了农村建制，但农民的生活方式早已市民化，也早就从农业中转移进入二、三产业。

可以说，这些地区的农村与城市无异，城乡早就已经一体化，形成了当前东部沿海城市经济带。其表现比如：当地农民就地进入二、三产业就业，很少再有当地农民种地，土地流转给外来农户耕种，就地工业化带来土地非农使用增值收益，从而增加了村集体经济收入，工业化带来的就业机会吸引了大量外来人口流入，当地农民生产、生活方式与市民无异。但二、三产业的发展和外来人口的流入增加了村级治理的复杂性，村集体经济为规范专业的村级治理提供了一定的经济基础。

相对来讲，在当前城市化背景下，广大的中西部农业型农村地区，随着1990年代乡镇企业的关停，农民开启了快速进城务工经商的进程。本文重点讨论的是中西部农业型农村地区的村级治理。

如果可以向中西部农业型农村地区的村庄投入适度国家资源（比如每年50万元），对村庄进行适度动员，只需要达到适度的治理目标，则当前村级治理中的很多问题就需要作进一步的讨论。

（一）行政化与自治

当前，全国村级治理普遍出现了行政化的趋势，典型表现如村干部脱产化、村干部报酬工资化、村级治理正规化，越来越多的地方要求村干部必须坐班，称之为“坐堂服务”。对村干部的选聘也越来越有严格要求，其中学历、年龄在一些地方成为硬性要求，且规定村干部到了一定年龄比如56岁就不得连任；一届五年，若超过55岁再当村干部，五年后就超过60岁，就要退休了。更重要的是，当前全国村干部的主要工作变成了完成上级安排的行政任务，却越来越缺少回应本村村民需求及诉求的能力与意愿。当前全国农村普遍存在的形式主义即其中的表现。

按村级治理制度安排，当前中国基层政权设在乡镇一级，行政村一级实行村民自治，由村民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督，达到自我教育、自我管理和自我服务的目标。村民通过选举村委会干部，在村党支部领导下开展村级治理工作。村两委干部都是拿误工补贴的不脱产干部。能上能下，选上了就当干部，未当选仍是普通群众。乡镇与行政村的关系是指导与被指导的关系，基层治理体制为“乡政村治”。显然，当前村级治理与既有制度安排之间出现了张力，村级治理出现了普遍的行政化现象，乡镇与村之间的关系越来越变成了上下级关系。

当前，全国农村村干部都已经普遍脱产化、专职化和工业化了，村干部正向着公务员看齐，无论是上级部门还是村干部自己的期待，都希望通过工资化而成为脱产干部，最终目标是成为国家公务员或享受与公务员同等待遇。

但这显然不可能，一是村干部的公务员化，按每个村三个公务员计算，全国60万个行政村，就要增加180多万个公务员。如按每个公务员每年花费20万元计算，国家财政每年的支出就要达到3600亿元，国家财政根本就不可能承担。二是村庄事务是直接与农民群众打交道的，离开了基层自治，离开了村庄动员，由国家来包办应由农民群众自己办的事情，肯定是办不好的。

（二）重治理与轻治理

当前，村级治理的主流思路仍然是高度动员村民群众的重治理思路，试图通过找到一个救世主般的双强村支书来带领村民群众致富奔小康，这实际上既无可能，也无必要，因为村民群众早就在城市市场上获得了远比农村多得多的致富机会。农民通过市场成为自己命运的主人，他们不需要救世主。

村级治理的主要功能应当是为那些缺少进城机会的弱势农民提供基本生产、生活秩序，甚至这些基本生产、生活秩序的绝大多数都依靠国家向农村转移而来的资源实现，村干部在其中所起的作用有限。因此，当前村级治理应当保持常规治理，既无须也不可能通过深度动员来进行村庄重治理。

（三）村级治理与村庄动员

当前村级治理的关键是应对城市化、市场化条件下农村老龄化与空心化背景下产生出来的两个主要问题：小农户尤其是老人农业的问题，以及如何应对高龄老年人的养老问题。这是当前村级治理中的两大主要矛盾，相应地也有了两个工作抓手：一是村庄留守的“中农”；二是村庄中数量庞大的低龄老年人。村级治理的核心就是要对“中农”和低龄老年人进行动员，以应对维护小农生产秩序和照料高龄老年人的问题。

动员“中农”和低龄老年人，既要靠村干部的工作能力，又要靠制度设计，还要靠国家向村庄注入资源。通过向村庄输入资源，将自上而下的国家资源与农民自下而上的需求偏好有效对接起来，以此来形成村级治理中的“分配型动员”，是当前村级治理的核心，也是中国式农业、农村现代化进程的内在逻辑。

（原文刊于《河北学刊》2025年第4期，第142-150页。）