左玮：民警可以“一人执法”了，执法公平如何监督？

【文/观察者网专栏作者 左玮】

新修订的《治安管理处罚法》将于明年1月1日正式施行，其核心条款之一——允许民警在特定条件下“一人执法”——引发了公众的热烈讨论。

古老的俗语“两人为公，一人为私”疑虑被频频提起：一人执法是否带来权力松绑？如何监督执法公平？

为解答此问，我采访了多位全国公检法一线工作者，以期了解这一变革背后的现实逻辑与基层困境。

01.一人执法，并非“单刀赴会”的自由行

“是在‘特定条件’‘特殊情况’下‘严格适用’。”一名从警十余年，带出无数“徒弟”的优秀老民警告诉我。“我个人觉得这不仅不是松绑，反而是收紧，对民警的程序规范意识、处突能力都提出了更高要求，执法程序更得慎之又慎。”

首先，新法是原有原则下的局部改动：询问、辨认、勘验、实施强制措施（如强制传唤、扣押）等常规调查取证，以及人身检查、场所检查等，依旧必须保证至少两名民警在场，这依旧是铁律。只有在“规范设置、严格管理的执法办案场所”内，进行询问、扣押、辨认或调解这四类工作时，方可由一名民警进行。因此，单人执法绝非普遍授权，而是严格限定，是特定“安全屋”内的特例授权，绝非普遍放行。

其次，新法第五十四条第三款顺应基层执法实践，让快速反应有规可循：对现场发现的瞬时违法者，若情况紧急、危险程度低或事实清楚，经批准可由一名民警执行口头传唤等现场处置，但事后须立即补办手续。

最后，是执法程序的技术铁律（第一百零八条第三款）：凡属“一人执法”，必须全程同步录音录像。这是刚性红线。录像一旦缺失或损坏，辛苦取得的证据瞬间化为乌有，无法作为处罚依据，执法民警还会受到严厉惩罚。技术监督，是“一人执法”合法性的基石。

“1996年，《行政处罚法》确立行政执法双人模式，本质上是为了防止权力滥用，起到互相监督的作用。”但随着情况变化，旧制度在实践中显得僵化。“而随着执法记录仪的100%普及和应用规范化，单人执法过程的录音录像可以完整记录现场情况、警察言行、当事人反应等，为执法过程提供客观证据，还包括天网系统在内的现场照片、视频、电子证据、民众监督等。”

02.现实驱动：警力困局下的求变突围

此次修订，非凭空而来，主要基于以下几个现实考量和执法需求：技术支撑已足够、警情变迁和执法实践、警力不足困境。

为了更好地解释和方便理解，本文以受访公检法人员反馈的真实情况，加上基层民警常处理的警情为例，以一个模拟情景做详细说明。

小警是HGS派出所一名人民警察，带着对电视剧办大案要案的憧憬，天天处理的却是街头巷尾鸡毛蒜皮的群众纠纷。“没有大案要案，才是民众之幸。”他的前辈如是说。小警辖区在职民警总数21人，约占全所警力16%，辖区总人口数60万人，人口比约为0.0035%，日均警情上百起，基层民辅警常常24小时连轴转。

这并非个别派出所的情况，我国警力不足已是老生常谈。W区民警告诉我：“说实话，我们这里只有案件侦查，确定要去传唤的才两个民警去。邻居之间的调解、买菜砍价还价鸡毛蒜皮，还有在接处警过程中临时发现的轻微违法行为，一般都是一个民警配辅警处警。还有些突发情况，第一个民警发现了，不可能等到第二个民警到齐了，才去阻止违法行为吧？这个条款修改，我觉得也是顺应基层实践。”

“实际上，我们这边多年来一直是一个民警带两位辅警处警的。”H市民警阿乐坦言，“一天百起警情，一般要求72小时内结案。每个警情都要配两个民警，根本不现实。”

除了本身警力不足，公安部门人员配置还存在“头重脚轻”的现象。尽管公安部三令五申要求市县公安机关警力向派出所下沉、向社区前置，要求落实“基层两个40%以上”，但涉及利益调整，很多地区臃肿的中层不想改、不愿改，许多地区“臃肿的中层”改革动力不足，导致派出所、社区警力更加捉襟见肘。

“本就人少活多，更别提一级勤务常态化，会议赛事或节假日等特殊时段更是24小时连轴转。”小警的同事无奈自嘲。

“领导喊我把手上刑侦工作停下，先去把学校门口护学岗执勤了？！”刑警也在吐槽有些领导的指挥简直“倒反天罡”。

想象一下这个高频场景：派出所民警小警独自值班，接到指令——群众报警某小区门口俩车主因车辆擦刮激烈争吵、推搡。冲突一触即发，但暂无人员受伤或持械迹象。而此时所里已无其他警力可派。

在新法施行前，小警需要赶到现场控制事态的同时，呼叫所里调度第二名可能正在护学岗或另一现场民警赶来支援，待第二位民警抵达现场才能正式开展调解或调查取证。但在等待阶段，争吵可能会升级为斗殴，报警群众、关键证人也可能早已散去。

“还有比如劝阻占道经营、交通违法处理等非常轻微、无争议、危险性极低的现场，或者群众求助等具有突发性和即时性的情形。强制要求两位民警在场，浪费资源、事态扩大、错失良机，还可能被双方当事人或围观群众误解警察不作为或执法死板。”

新法赋能后，小警迅速判断此刻情景符合“特定条件”，果断即时介入处置。

如何判定是否符合“特定条件”？

小警对危险性、案情复杂性和紧急性进行了评估。“危险性——双方赤手空拳，情绪激动但未完全失控，围观群众不多——低风险；案情复杂性——刮蹭痕迹清晰，责任相对易判——事实清楚；紧急性——推搡随时可能升级、警察的到来使得围观群众越聚越多——需立即干预。”

于是，小警开始了“单人执法”。这个过程如同双刃剑——效率提升的背后，是对执法规范的空前考验。那么，小警需要格外注意哪些部分呢？

首先，程序正确是生命，证据即铠甲：执法记录仪从到达现场前开启，直至处置结束离开现场，必须全程开启、正常工作。清晰摄录争执状态、调解过程、双方陈述、车损痕迹、围观者反应。条件允许时（例如双方情绪已缓和），小警需清晰宣告：“我是XX派出所民警小警，警号XXXX，现依法对现场情况进行录音录像。”处置结束后，及时向指挥中心或值班领导报告处置情况、结果及已固定的证据。原始视频必须第一时间完整上传、安全保存，任何剪辑、删除都是自毁长城前功尽弃。如需进一步调查处理，应与后续接手的同事做好交接，清晰说明现场情况、已开展工作和已获取的证据。注意程序正确、强化证据意识，是单人执法合法性和自我保护的关键。

其次，风险控制与自我保护：单人执法时，站位要利于观察全局和控制局面，避免将自己置于危险位置（如被夹在双方中间）。小警可先分开双方，保持安全距离再调解。

再次，强制措施是“高压线”：单人执法禁止使用强制措施，若要使用，只能徒手控制，不能使用警械。本例中，若一方突然动手打人，口头警告无效后可使用徒手控制。“别说单独执法时了，就是现在双警出动，大家都习惯肉身硬扛而不用警械，任何警械使用都需万分谨慎，还不如赌一把自己不会受伤。”对此，另一名见证过同事大腿被砍得血肉模糊的民警告诉我：“个人认为，有些情况该用还是要用，宁可被关在牢里，也不想被挂在墙上。”

最后，求援不是怯懦：一旦现场情况发生变化，超出单人控制能力（如对方叫来多人助阵、情绪极度失控、发现武器等），必须毫不犹豫、立即请求支援，民警和群众安全永远是第一优先级。“你是单位一块砖，却是家中一片天。”

此外，处置完毕并不意味着此事彻底终结。如当事人对小警的处置不服，可根据小警此前报出的警号提起申诉；检察机关也会时刻对执法记录仪云平台存储内容进行随机抽查；违规的警察最高面临终身禁业（新法第一百二十条）等。

“单人处警权责更分明是一方面，也更赋予执法者独立判断、敢于担当的能力。”Q市民警补充，“个人理解，就好像一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃。单人处突，会倒逼干警培养个人能力，也防止内部推诿扯皮。”

03.警钟长鸣

“我个人叮嘱小年轻们要慎之又慎，尽量还是双警出动。”一名资深老所长不断叮嘱年轻民警们，“一次程序失误，可能所有努力归零，处罚撤销甚至终身追责。”

深刻的警示，来自一起真实的“程序违法，满盘皆输”的酒驾案：

ZY市赵某某因酒驾二度被抓，被当地公安分局处以行政拘留及罚款。赵某某以“执法程序违法”为由提起行政诉讼。庭审过程中还原查酒驾现场，一名民警为赵某某检测酒精浓度，另一名民警在距离赵某300米处执行公务；后在带回所里询问时，仅有一名民警在赵某身旁，另一名民警在隔壁办公室处理其他警情，且凭证上该“双警出动”的签名由一人代签，法院遂以“程序违法”为由撤销对赵某的处罚决定。

公安机关不服，提出确有两名具有执法资格的民警在场执法，只是由于案涉路段距离较长，执法人员分散在同一路段的不同据点，执法记录仪未能清晰拍摄另一名民警入镜，故执法程序属于“程序轻微违法”，应适用《行政诉讼法》第74条确认违法但不撤销行政行为；公安机关强调，司机赵某系“二次酒驾”，在发现查酒驾卡口后调转方向意图逃跑，情节严重，本应从重处罚。

法院反驳“未有两名以上执法人员在场”“单人询问、代签名行为”属于“重大程序违法”，而非“轻微违法”。最终，一、二审法院均以“执法程序违法”为由撤销对赵某的行政处罚决定。

此案如一记警钟：司法审查的强化趋势，程序瑕疵可能直接导致行政行为失效。行政程序的合法性是行政行为有效的前提，即便实体处理结果正确，程序违法仍可导致行政行为被撤销，即使实体正确、结果正义无法弥补程序硬伤。

我们再来看6月一起执法瑕疵导致的“罗生门”：

前些日子，海南一旅摩骑手蔡某驾驶摩托车违法驶入高速，一民警发现后，在非执勤时间驾驶私家车采取鸣笛、喊话等警示措施，成功引导摩托车驾驶人减速并停靠至应急车道。民警向驾驶人表明人民警察身份并指出其危险驾驶违法行为，鉴于高速路情况紧急，且该驾驶人未对民警身份提出质疑，故未再继续出示执法证件。

随后，民警护送该驾驶人驶离高速，从安全的互通处驶出，并将当事人及相关证件移交给高速公路管理大队。高速公路管理大队依据《中华人民共和国道路交通安全法》相关规定，依法对摩托车驾驶人蔡某某作出罚款100元、驾驶证记1分的行政处罚，当事人对违法事实无异议，现场接受处罚并深刻认识到自身错误。

但处罚过后，骑手立即将视频发到网上并伴有“环海南岛摩旅误入高速被私家车逼停”的误导性标题，该视频被广泛传播引发舆情，“机车骑行家”“机车论坛”等多名网民人肉民警信息，数名律师批评民警“非工作时间”“私家车辆”“未出示证件”等执法行为“知法犯法”“逞官威”。

6月28日晚，海南省儋州市公安局交通管理支队发布情况通报。通报称，民警在非工作时间履职，存在未及时出示证件等不规范行为，未来将加强执法规范化。

对此，海南监察委的一位同志告诉我：“网络时代，任何事情可能都被放大，所以执法更得步步为营。民警确实没有及时出示证件，加上询问骑手时术语不严谨，才给了部分人可乘之隙。”

对于此事，部分网络评论呈现出一种吊诡之势——部分网民对“抽象程序正义的执着”，盖过了对“现实安全风险的关切”；对执法瑕疵的刨根究底，冲淡了民警不计个人得失守护交通安全的本能和担当。假设民警发现女子危险驾驶的那一刻，首先想到的是“下班时间多一事不如少一事”或者按呆板的按规矩办事，先报告再请示，待公安车辆上路后再实施阻拦截停，其间若发生交通事故，那舆论又将如何？

一些其他的顾虑也必须解决。例如，多地民警反馈执法记录仪存在诸多问题，“挂在警服上老掉”“容易坏”“储存空间小”“有录像没声音”“不够清晰”，若执法时记录仪在关键时刻出纰漏，白干一场事小，撤销处罚败诉追责事大。

结语

如此看来，《治安管理处罚法》允许特定条件下单人执法，建立在我国治安国情以及科技保障的基础上，“精准限定条件+技术监督=提升效率”，是适应现实警力状况、提升执法效率、回应实践需求的重要举措，本质是效率与公正的再平衡。

警察在行使此项权力时，必须牢记“一人执法≠随意执法”，慎之又慎地评估适用条件。“它明确了在何种情况下警察可以独立执法，同时也意味着在此条件下，该警察需独自承担相应的执法责任和风险，权责更加清晰。”既要将程序合法、证据固定、风险控制、自我保护置于最高优先级，又要时刻保持清醒，遇险即求援，绝不逞强。客观上说，此次修改对一线民警的现场判断能力、执法规范水平、风险意识和应急处突能力提出了更高的要求，也要求公安机关配套加强培训、完善监督机制、强化技术保障，确保一人执法在提升效率的同时，不损害执法公正和民警安全。

最终，改革的成效，既系于法律条文的严谨，更系于每一位佩戴记录仪、在街头巷尾独当一面的“小警”们——明年新法施行后，他们须以加倍的专业与审慎，在效率与公正的天平上称量出法治的威严与守护万家灯火的温度。

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