崔洪建：只要这个分歧不解决，北约内部矛盾将层出不穷

当地时间6月25日，这场号称“历史性”的北约峰会在海牙落幕。除会议期间爆出的“叫爸爸”玩笑外，其最重要的成果，是多个北约国家承诺将军费开支提升到占GDP5%的目标。

欧洲多国承诺大幅增加军费，这会对跨大西洋关系、欧洲同俄罗斯的关系、地区安全局势产生怎样的影响？在一系列的承诺数字中暗藏怎样的“玄机”？

观察者网与北京外国语大学欧盟与区域发展研究中心主任崔洪建对话，带来深度解读。

【整理/观察者网 郭涵】

观察者网：欧洲主要国家在北约峰会上同意了2035年前将军费提升至占GDP的5%，被认为是特朗普政府的一次外交成功。但也有人注意到数字里的“玄机”，比如它分为3.5%的核心防务支出和最多1.5%的更广泛防务相关支出（含基础设施、网络安全等）承诺。您认为这次博弈背后更多是一场“数字游戏”，还是将给欧洲安全环境带来实质性的改变？

**崔洪建：**这次北约多国达成的将军费开支提升到占GDP5%的目标，我认为是有虚有实，虚多实少。北约设定这个数字，确实跨过了特朗普第一任期时主推的军费占GDP2%的门槛。近年来，俄乌冲突刺激了欧洲内部，尤其是部分国家增加军费的意愿，这为特朗普顺势提高目标到5%创造了条件。毕竟，像波兰和波罗的海国家，其军费占比已超过2%，甚至接近达到5%。单看3.5%的核心军事开支，也已超过之前的2%目标。但这个数字本质上是北约欧洲成员国与美国博弈的产物。

之所以区分3.5%和1.5%，实际上是特朗普出政策，北约找对策。前者是此前欧洲内部勉强能达成妥协的上限。在特朗普提出5%后，经过北约秘书长吕特与德法等主要欧洲国家的协调，他们顶多能接受3.5%，这已是极限。但又要满足特朗普5%的要求，于是就有了3.5%+1.5%=5%的折中方案。这个方案的目的，一是整体数字上满足特朗普的要求，体现北约仍服从美国战略需求、对美国有价值；二是通过拆分，照顾了欧洲国家的实际意愿和能力。

当地时间2025年6月25日，荷兰海牙，美国总统特朗普出席北约峰会。 视觉中国

至于1.5%“虚”的部分就比较模糊了，取决于各国如何界定“与军事相关的基础设施”、“网络安全”等领域。现在欧洲一些国家正进行数字转型、提升数字能力，未来这部分转型投资也可能被计算进去。这实际上是对欧洲国家意愿的一种满足方式。

种种迹象表明，这次北约强调达成5%的目标，更多是向特朗普表态。但真正落实的周期很长（十年），而特朗普只剩四年任期。因此，有观点认为欧洲想用时间长度来“应付”特朗普，我认为存在这方面的因素。双方表面上达成共识成果，但仔细分析其实际比例或真实效用，距离美国的目标仍有相当距离。

观察者网：短期内，这一指标会不会大幅增加欧洲各国的财政负担？考虑到通胀和援乌压力，尤其是欧洲“右翼民粹”政党的崛起及其反对削减福利、增加军费的态度，您觉得这是否会成为未来几年欧洲政治中一个尖锐冲突点？

**崔洪建：**欧洲内部对此态度有差异。像被视为北约前线或东翼的中东欧国家，短期内主流民意和多数政党仍会追随北约增强军力的目标，毕竟在它们看来，持续的俄乌冲突和可能的蔓延态势构成直接的安全威胁。

但对其他国家，如对俄罗斯“威胁”感知不明显的，或国内反对现行政策、极右翼势力较强的国家，这可能成为一个持续的争议性议题。因为无论是3.5%还是5%，都要求部分国家在现有水平基础上大幅提升军费开支。

如果这些国家无法在财政上做出合适安排并说服民众：一方面，军费开支不会过度挤占经济和民生投入；另一方面，如部分国家声称的，军费增长非但不消耗财力，还能带来就业和增长机会。那么，持续提升军费的做法显然会被反对派利用来挑战现政府的政策。

当然，美国因素的介入也很关键。特朗普及其基本盘、执政团队与欧洲一些右翼势力关系密切，这可能会对各国国内的反对声音形成一定制约。所以未来形势会比较复杂：欧洲国家间的差异大，且主要压力来自特朗普政府。若这些国家的执政党或反对党要反对增加军费政策，意味着他们可能需要重新考虑与特朗普的关系。

观察者网：在欧洲已确定将大幅增加军费的情况下，这是否等同于欧洲在防卫自主问题上（无论主动还是被动）都向前迈出了一步？这会对跨大西洋关系中欧美安全责任的分摊形成怎样的长期影响？

**崔洪建：**欧洲增加军费开支，只是为未来的防务自主提供了一定客观条件。但目前欧洲在防务自主方面最缺乏的是主观条件：

第一，许多国家短期内仍难摆脱对美国的依赖，这不仅是现实依赖，也涉及心理依赖。设想北约未来成为真正的“欧洲的北约”、而非“跨大西洋”的北约，那么将由谁来主导？欧洲内部目前还看不到能在安全领域形成主导的核心。最近在防务领域比较活跃的英、法、德、意、波等国试图通过协调机制形成这种核心，但在很多现实问题上各方矛盾重重、协调困难。短期内，无论是机制建设还是心理层面，欧洲要摆脱对美国的安全依赖都非常困难。

第二，即使有了军费，钱往哪里投？这会形成新情况：有些国家可能“名利双收”——既推进防务建设，又能从中获益。如法、德等有军工生产能力的国家，正寻求建立“欧洲式军工复合体”，提出未来的防务开支应更多采购本土装备。这会使部分国家受益，但对多数国家而言，投入巨大却无经济收益，可能在欧洲内部引发新矛盾。

2024年，北约军费开支占GDP比例达到2%的23个国家军费情况、GDP总额，单位：十亿美元 数据来源：北约

第三，投入这么多钱，甚至做了事，那具体针对谁？当前欧洲国家面对的首要问题是俄罗斯，但绝大多数国家并未做好未来与俄罗斯开战的准备。军事投入不像民生或贸易部门，它不是日常消耗或有明确市场收益的。欧洲的军费增长如此之快，若长期来看没有同俄罗斯发生直接军事冲突的可能，其投入的效率和效果如何评估？时间久了，在社会层面可能出现反弹，因为看不到实际产出效果。简而言之，客观上欧洲在进行能力建设，但目前最缺乏的是明确一致的目标、真实的集体意志以及意志与能力之间的相互匹配。

观察者网：这次北约峰会上，西班牙并未答应5%的军费目标，遭到特朗普公开点名威胁，称要在关税谈判中让西班牙“付出双倍代价”，尽管贸易谈判是美国同欧盟之间的事。在峰会的表面团结背后，跨大西洋关系是否出现了新的不确定性？

**崔洪建：**刚才谈到的军费5%目标，从细节来看已经打了折扣。西班牙实际上在寻求某种豁免。如果北约接受西班牙的条件，这就不会是个例，而会成为先例。奥地利、比利时、斯洛伐克等国也提出了类似诉求。即便是这个虚多实少的目标本身，也可能进一步打折，西班牙承诺的军费开支只占GDP的2.1%，未来可能还有国家提出新指标。

关键问题是，当前北约的动向给人留下一种印象：它要应对的最大威胁不是俄罗斯，而是美国特朗普政府。北约正千方百计地避免美国在战略上抛弃北约、抛弃欧洲。但在峰会期间，特朗普仍暗示会“重新定义”体现北约集体防御原则的第五条款，这从根本上动摇了北约的根本。

特朗普有关第五条的言论以及公开表示美国不受军费开支5%GDP占比的指标约束，欧洲国家对此的心态可想而知：美国正在从自身战略需求和利益算计出发重塑北约，美国不再从所谓“跨大西洋安全共同体”而是从战略负资产的角度来看待北约，对特朗普政府而言，北约不是一笔值得长期投入的生意，而是一项需要降低投入、及时止损的亏本买卖。欧美在对北约是否具有战略价值的判断上出现了严重分歧。

若特朗普仅视北约为与欧洲的一场交易，而欧洲则赋予北约以共同价值观、共同安全责任等多重意义，双方就存在根本分歧。只要这个分歧不解决，北约内部的矛盾将层出不穷：今天是军费开支问题，明天则可能是缺乏对安全威胁的共同认知。这才是当前欧美围绕北约分歧的根本原因和背景。

观察者网：关于俄乌冲突，这次特朗普与泽连斯基在会场的互动显得比较冷淡。长期看，欧洲加强军费开支是否会刺激俄罗斯将其视作威胁，导致俄方加强部署，从而令双方陷入螺旋升级的安全困境中？

**崔洪建：**某种程度上说欧洲已经陷入了安全困境。各方都感到不安全：俄罗斯觉得受到北约威胁，北约的欧洲成员国也觉得受俄罗斯威胁，同时双方均没有足够的意愿开启外交渠道来缓解这种困境。过去北约有过处理对俄关系的外交机制，包括定期会晤和多渠道沟通，但现在双方只剩下相互威慑和遏制战略。

在此背景下，北约尤其是欧洲国家进一步增加军费，主要目标无疑是俄罗斯。这个信号被俄罗斯捕捉到后，俄方也会采取所谓镜像反应，也会增强军备并做出针对性的军事部署。这种恶性循环正在形成。

对美国而言，其行为是在新的利益计算方式下调整其对欧洲安全的布局。美国需要其对欧洲安全的投入、对欧洲安全的主导权服务于全球战略——即重心从欧洲转向亚太。在美国看来，让北约国家提高军费可以达到两个目的：一是让欧洲未来能独立承担应对俄罗斯的战略任务，帮美国卸包袱，让美国更有效地将军事资源转向亚太；二是通过欧洲重整军备来制约俄罗斯，帮助美国在处理对俄关系时手里有更多的筹码，削弱俄罗斯讨价还价的能力。

观察者网：这次峰会有两个亚太相关新闻，一是北约在日本设置办事处的计划已经取消；二是拜登时期热推的“北约亚太化”，包括邀请日本、韩国、澳大利亚领导人参加北约峰会，但这次相关国家领导人均未出席，仅派出代表。这是否能代表特朗普第二任期“北约亚太化”的趋势已经无果而终？还是说未来会有变数？

**崔洪建：**所谓“北约亚太化”的趋势在这次峰会上有所减弱，现实原因很清楚。首先，近两年来之所以出现“北约亚太化”加速的态势，主要背景是北约要服务于拜登政府同时动员欧亚地区的盟友体系来同时应对“中俄挑战”的政策需要，要通过“今日乌克兰、明日台湾”、“欧亚安全不可分割”等话术来形成以北约为核心、欧亚一体的联盟战略。但特朗普政府对乌克兰危机的政策转变以及他对北约的轻蔑态度，不仅让北约对亚太地区国家的吸引力下降，也让它们忧心于特朗普会将其对北约的立场复制到对美国在亚太的盟友体系上。乌克兰危机作为“北约亚太化”核心命题的作用下降、盟友体系在特朗普政策中的价值下跌，极大地削弱了亚太国家对北约峰会的参与意愿。

2023年1月，时任北约秘书长斯托尔滕贝格在东京与日本首相岸田文雄会晤，北约在东京设立办事处被提上日程 视觉中国

其次，此次海牙峰会的核心议题是欧洲如何应对特朗普的挑战、北约如何在在美国的背刺下缓解生存危机。一些亚太国家想要利用参与峰会的机会来体现所谓自身“安全关切”的诉求，不可能被放上议事日程，这也是它们预见到参会纯属“凑热闹”而难有实质收益、因而缺乏兴趣的原因。

最后，目前这些亚太国家对美关系中的最大和最紧迫问题是如何应对特朗普的关税政策。在与美国的贸易紧张关系悬而未解、北约峰会不可能涉及经贸问题以及特朗普不可能给它们任何沟通机会的情况下，千里奔波去一趟海牙只是为了为北约站台，对这些国家而言也的确是很亏本的生意。此外，像韩国刚刚经历内政变化，其对外（尤其对美）政策正在做出调整。何况在G7峰会期间欲见特朗普一面而不得的前车之鉴下，参加北约峰会对韩国领导人的价值和吸引力直线下降。

因此，至少在特朗普任期内，北约要搞“亚太化”变得比以往更加不现实。拜登时期，北约目标与美国目标表面一致，北约有动力去搞域外扩张。而在特朗普任内，北约的主要问题变成了内部问题——美国特朗普政府成了它面对的最大挑战。在此背景下，北约不太可能有足够资源和精力去推进“亚太化”。

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