南极土著：特朗普关税政策的司法博弈

【文/南极土著】

在特朗普政府发布对等关税行政令面向全球征税后不久，我写了《美国国内制约特朗普关税政策的力量》，指出特朗普在美国历史上首次使用1977年的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）作为征收关税的法律基础，是一个挺大的弱点，可能最终受到美国法院的掣肘。

5月28日，美国国际贸易法院裁定特朗普以IEEPA为法律基础加征关税属于行政越权，并正式发布了永久性禁令（permanent injunction），要求政府在10天内（即6月7日前）停止征收相关关税。

5月29日，美国哥伦比亚特区联邦地区法院也对另一起同样针对特朗普关税政策的案件作出了十分相似的判决。法院认为，IEEPA没有授权总统征收关税，不属于“规定美国关税的法律”，相关案件也不应由国际贸易法院管辖。但与国际贸易法院裁决不同的是，哥伦比亚特区联邦地区法院发了初步禁令，但没有全面禁止关税，而是只禁止政府向两家原告企业征收基于IEEPA的关税。

《纽约时报》报道截图

国际贸易法院的裁决出来后，司法部马上提起了暂缓执行法院裁决的紧急动议，请求联邦巡回上诉法院在上诉期间暂缓执行该裁决。司法部在紧急动议中表示，如果联邦巡回上诉法院不采取行动，司法部最早将于在5月30日向最高法院申请暂缓执行。

几个小时后，上诉法院发布的命令批准对美国国际贸易法院的裁决实施“立即行政暂缓执行”。但这个命令没有完全满足司法部的要求，司法部要的是“长期暂缓执行”，但上诉法院给的是“临时暂缓执行”，好让它有机会去审查司法部的动议，裁定是不是要给“长期暂缓执行”。

也正因如此，这个“临时暂缓执行”有效期只能持续到法院就司法部的“长期暂缓执行”动议作出裁决。上诉法院的命令设定了进一步提交案情摘要的时间表，要求原告方（包括小企业和民主党总检察长）在6月5日前提交反对司法部请求的摘要，并给予政府至6月9日的时间撰写答辩状。巡回上诉法院可能在案情摘要提交完毕后的任何时间作出裁决。估算下来，“临时暂缓执行”有效期可能至少要持续到6月中旬。接下来不太确定的是，司法部会不会因为上诉法院没给“长期暂缓执行”继续向最高法院提交动议。

但不论如何，上诉法院的这个命令意味着从今天起到至少6月中旬，基于IEEPA征收的10%基准关税、对各国的对等关税、对中国的20%芬太尼关税、对加拿大和墨西哥的25%芬太尼关税暂时又恢复了执行。

特朗普上任后，美国平均税率飙升至27% 彭博社制图

读了一下国际贸易法院发的49页的裁决。这是一个关于IEEPA总统权力边界的经典案例。此案法院审理的核心问题，其实就是一句话：总统有没有权力绕开国会、动用IEEPA来征收全球性或报复性的进口关税？

对此，法院的回答非常清楚：没有。

理由也不复杂，归根到底就是因为美国宪法把征税权力明确交给了国会，而不是总统。总统即使是在国家宣布进入紧急状态的前提下，也不能随便用IEEPA来做国会才有权力做的事。法院认为，如果IEEPA真的被解释成可以让总统在任何时候、出于任何理由，对任何国家征任何关税，那就等于是在用一个普通法律，把宪法规定的权力转交给了总统。这种理解不仅违背了宪法对权力分立的安排，也给了总统一个随时可以开启“经济战”的按钮，完全绕开了民选的立法机构。这是法院无法接受的。

具体来说，法院主要分析了两个涉及IEEPA解释的关键问题：

一、IEEPA里的“阻止或禁止进口”这几个字，是不是等于“总统可以征税”？

根据IEEPA的原文，美国总统可根据其制定的法规，通过指令、许可或其他方式，采取以下措施：

……

调查、规范、指示并强制、使之无效、撤销、阻止或禁止与任何外国或其国民拥有利益的财产有关的以下行为：获取、持有、保留、使用、转让、撤回、运输、进口、出口，或进行交易，或行使与之有关的任何权利、权力或特权；

……

政府认为IEEPA明确说总统可以“阻止或禁止进口”，这就等于是说授权总统可以征收关税了，但法院认为，这种语言太模糊了，根本达不到“明确授权”的标准。除非国会清楚地写出来“总统有权在这些情况下加征关税”，否则不能假设总统有这个权力。这是“非授权原则”和“重大问题原则”的基本要求。

尤其是关税这种问题，不是一个边缘事务，而是牵涉到整个国家经济和对外政策的重大决策。法院援引过往判例明确表示，如果某个行政行为具有“重大经济或政治影响”，那国会必须要明确授权，而不能靠总统自己“理解”或“判断”去兜底。

政府方面试图反驳说，IEEPA在文本上已经足够限制总统的权力，比如总统必须先宣布国家紧急状态，并且权力使用对象仅限于外国或外国人拥有的财产。但法院指出，这些限制仍然不足以让人相信IEEPA授予总统的是一个“征税”的权力，特别是在全球范围内普遍征收报复性关税的情况下，缺乏国会制定的具体税率、时间限制、对象范围等细节安排。这种“无限制式”的权力，早就超出了IEEPA本来的紧急应对功能。

更重要的是，这种全球或报复性关税其实并不是总统第一次尝试用紧急权力去做超出原意的事。法院特别回顾了1971年尼克松总统在Yoshida II案中征收进口附加税的先例，当时虽然也引用了《贸易法》中的紧急授权条款，但法院指出，那些关税是有明确的对象和期限限制的，还受《关税表》约束，不像这次这样广泛而无限。法院强调，在Yoshida案中就已经提醒过：不能让总统靠一句“紧急状态”就随便征关税，否则整个国际贸易制度就成了总统一个人说了算的游戏。

在处理与国际收支逆差相关的关税问题上，法院特别强调了1974年《贸易法》第122条的重要性。这条法律专门设立了总统如何在“非紧急状态”下对国际收支逆差采取措施的合法路径，包括征税上限为15%、最长不得超过150天等严格规定。而IEEPA本质上是一个“紧急状态工具箱”，原意是用来冻结敌对国家资产或者中止资金往来，而不是用来取代《贸易法》的功能。如果总统能用IEEPA来规避《贸易法》的这些限制，那等于就是“走后门”，违反了国会原本设定的程序和权力平衡。

美国国会大厦 资料图

二、以“打击芬太尼等毒品贩运”为理由，对墨西哥、中国等国商品加征的关税，是不是IEEPA说的“应对异常和特殊威胁”？

根据IEEPA，总统的IEEPA权力只能用于应对符合以下条件的“异常和特殊威胁”：

……

(1)该威胁全部或大部分源于美国境外；

(2)该威胁对美国的国家安全、外交政策或经济构成威胁；

(3)总统已根据本法第1621条宣布其构成国家紧急状态。

……

法院在这里指出一个非常关键的点：“应对”这个词不是一个模糊的外交术语，而是有实质性含义的。你说是“为了应对威胁”征税，那你就得证明，这个征税行为和你要解决的问题之间，有一个清晰的、直接的因果联系。比如说，加税可以减少毒品流入，或者能让对方政府在法律上采取措施配合。但在贩运关税这个例子里，加税对象是合法商品、合法贸易渠道，而芬太尼之类的毒品恰恰是通过非法走私方式流入的。所以，征税和“毒品威胁”之间，根本没有直接联系。

更离谱的是，政府自己也承认，这些关税的目的不是直接解决问题，而是为了“制造谈判筹码”，希望通过让对方感受到经济压力来逼他们做出改变。这种“以税为压”的方式也许在外交上听起来合理，但在法律上完全不合格。IEEPA要求的是“为应对异常和特殊威胁”，而不是“为了让别人去应对某种威胁”。也就是说，不能把“筹码”理解为“应对”。法院认为，如果“应对”可以被解释为“间接制造压力”，那总统就可以用IEEPA做任何事，而IEEPA原本所设的限制也就失去了意义。

判决还反驳了政府提出的“政治问题原则”。政府试图说，这种外交、安全层面的问题属于“政治问题”，法院不该插手。但法院明确回应：本案并不是在评判总统的外交策略是否高明，而是在判断总统是否依法行使了他手中的权力。法院有责任解释法律文本，判断总统有没有在法定范围内行动。这不是“政治干涉”，而是美国宪法赋予司法机构最基本的职责——防止权力越界，保障法律规则的稳定性。

法院也指出，如果接受政府那种解释方式，那么总统只要说一句“我这是为了应对威胁”，不管怎么做都合法了。今天是关税，明天可能是冻结国内账户、禁止民企和外国交易，哪怕这些行为本身与威胁无关。这显然不可能是国会在制定IEEPA时的本意。IEEPA并不是一把随意挥舞的大锤，而是应急情况下的一把螺丝刀，用得不当，就不是修复问题，而是破坏制度。

法院最后引用的十九世纪斯托里大法官所说：总统的权力，必须来自法律，而不是他自己的判断；法院的职责，是解释法律，而不是顺从权威。这正是美国宪政制度之所以历久弥坚的关键所在。得出的结论也是明确的：IEEPA不授权总统征收全球、报复性或贩运相关的关税。这些行政命令缺乏明确法律依据，也没有满足IEEPA中“应对异常和特殊威胁”的法定标准，因此属于越权行为，相关关税令撤销，并永久禁止其执行。

在向美国联邦巡回上诉法院提交的紧急动议中，美国司法部代表政府对国际贸易法院的裁决进行了初步回应。

司法部的核心主张可以通俗理解为：法院不该插手总统如何应对外交和经济危机的问题，特别是当这些问题涉及与其他国家的敏感谈判时。禁令一旦生效，将直接削弱总统在国际谈判桌上的筹码，破坏正在推进的多边贸易协议，这对美国的外交政策和国家经济利益来说，是一种不可接受的“司法干预”。法院不应撤销这些关税，更不应发布全国性禁令。即使要限制，也应局限于为原告提供必要救济的范围内。

司法部指出，国际贸易法院下达的永久禁令，不仅扼杀了总统以关税为谈判工具的可能性，还未适当考虑外交层面正在进行的实质性谈判与博弈。这些谈判涉及美国与包括中国、英国、墨西哥等在内的多个国家，尤其是正在酝酿中或已宣布意向的双边贸易减让协定。一旦总统无法维持其施加的关税作为谈判手段，许多来之不易的外交成果可能在一夜之间崩溃。

此外，司法部援引了美国贸易代表贾米森·格里尔及其他内阁高官所提交的声明，这些声明曾明确警告，如果法院叫停关税，将对美国与几十个国家正在进行的贸易磋商造成“灾难性后果”。例如，美国与英国、中国之间本已接近达成初步互相降低关税的协议，就可能因为禁令导致谈判基础失效而“瞬间崩盘”。

司法部特别批评法院没有遵循传统的衡平法要求。例如，在发布永久禁令前，法院应充分评估四项基本要素：原告是否面临无法挽回的损害、法律问题是否具有争议、禁令是否公平、禁令是否符合公共利益。然而国际贸易法院却几乎没有展开这些分析，直接作出了永久性禁令的裁定。司法部称这是一种“教科书式的法律错误”，本身就足以成为撤销禁令的理由。

更进一步，司法部认为，即便法院认为这些关税非法，也应仅限制政府向本案中的两组原告征税——即小企业联盟和包括俄勒冈在内的12个州的民主党总检察长。法院却发布了全国适用的禁令，禁止政府在任何情况下对所有企业和个人征收这些关税，这种“全国范围的一刀切”做法，司法部认为违背了联邦宪法第三条的基本原则。因为根据该原则，法院的裁决应限于解决眼前原告的实际损害，而不应扩展至对整个国家范围的政策进行普遍否定。在动议中，司法部援引了最高法院过去的判例，强调全国性禁令（nationwide injunction）必须谨慎使用，并不适合此类案件。上诉法院至少应当对“非当事人部分”暂缓执行禁令，避免影响总统与第三方国家之间的谈判。

美国司法部 资料图

对国际贸易法院的实质裁决本身，司法部也进行了系统反驳：

第一，法院错误地将IEEPA等同于一般国内法，而忽略了外交事务的特殊性。司法部引用了1936年“柯蒂斯-赖特案”（U.S. v. Curtiss-Wright Export Corp.）作为先例，强调总统在外交事务中拥有更大的自由裁量权，国会在这类领域下放权力时，也不可能像在国内事务中那样设置严密的限制。换句话说，外交事务天然需要“更宽的笔触”，不能用国内监管标准来要求总统。

第二，法院没有对“阻止或禁止进口”这个短语给出统一的解释。法院在判决中一方面承认在某些情况下这个短语可以包含征税行为，另一方面又在本案中否定了其适用性，标准模糊前后不一。司法部强调，法律术语在一个法律体系中应保持含义一致性，不能因关税是“全球性的”就改变其定义。

第三，法院对“贩运关税”与芬太尼问题之间的关联认定过于苛刻。政府主张，即使征收这类关税并不能直接阻止毒品进入美国，但作为外交谈判的筹码，它的间接作用正是IEEPA所意图赋予总统的手段之一。政府甚至直言：“创造外交谈判筹码，本身就是IEEPA的核心用途。”因此，用关税来换取他国加强执法并非背离IEEPA，而是完全符合其宗旨。

第四，法院的做法有悖于最高法院在2018年的先例，即在涉及国家安全与外交政策的决定时，法院应避免介入总统的政策判断。例如在维持特朗普移民限制令（俗称“禁穆令”）的案件中，最高法院明确裁定法院无权质疑总统如何判断国家威胁并作出应对。司法部称，这一原则在关税与外交问题中同样适用。

白宫国家经济委员会主任凯文·哈塞特上午在福克斯商业频道的采访中，对国际贸易法院的裁决不屑一顾，说这只是“激进法官”制造的“小插曲”。他还指出，如果政府上诉失败，白宫仍可利用“其他法律”推进关税议程，“还有三四种其他方式可以做到”。

至于“其他法律”，今天已经有了很多讨论。即使IEEPA关税最后被法院彻底推翻，也并不意味着政府就完全不能加税了。美国法律体系里还有其他几条备用“关税授权通道”，政府如果愿意，仍然可以用这些途径来推出非常相似甚至效果更强的措施，只是程序、适用范围和时间上有所不同。

一是《1974年贸易法》第122条。这是个应急条款，允许总统在国际收支出现严重赤字，或者美元快要大幅贬值时，为了保护美国经济，迅速对所有进口商品征收最高15%的关税。这种措施最多只能维持150天，之后就必须由国会接手决定是否延长。它的好处是启动快，不需要什么调查或听证程序，所以如果政府真要动用它，几天之内就能重新加上类似之前10%的关税。不过150天之后能不能再次立即启动，法律上没有写清楚。

二是《1974年贸易法》第301条。这也是个很有名的工具，过去特朗普对中国发动贸易战就是靠它起步的。简单来说，美国贸易代表可以对某个国家是否采取了不公平或歧视性的贸易做法展开调查，调查结束后如果认为对方有问题，就可以加关税，不限税率、不限时间。缺点是程序比较长，一般需要几周甚至几个月时间才能调查完、宣布结果并采取行动，但一旦启动，就几乎没有限制。

三是《1962年贸易扩展法》第232条。这条法律允许总统以“国家安全”为由，对某类商品加关税。之前特朗普政府用这条规定对钢铁、铝和汽车等产品加了税。现在如果IEEPA这条路被堵住，白宫可能会把更多目光放回232条，比如用它来对药品、半导体或电子产品加税。因为相比IEEPA，232条的法律风险低得多，法院比较不容易推翻。

四是《1930年贸易法》第338条。这条法律比较冷门，但也真实存在，允许总统对那些歧视美国商品的国家，加收最高50%的关税，不用事先调查，也没规定必须符合某种程序。虽然从来没有被用过，但如果政府真的想快速出手，理论上可以用它作为工具，尽管它对加税的幅度有限制。

但不论如何，我感觉针对IEEPA的诉讼十有八九要一直打到最高法院，结果很可能对政府不利，因为IEEPA这个法律依据实在有些过于牵强。

这不是我一个人的看法。特朗普第一任期的贸易代表莱特希泽4月28号在美国外交关系委员会有个访谈，曾经谈到这个问题。他那时候就断言，美国国际贸易法院“很有可能会裁定禁止”特朗普依据IEEPA征收关税。

莱特希泽 资料图

在莱特希泽看来，IEEPA的核心条文并没有使用“关税”一词，这本身就为其作为征税依据带来很大争议。他直言：这部法律写得实在是非常宽泛，虽然授权总统在国家紧急状态下可以采取一系列经济手段，比如调查、监管、冻结资产、阻止交易，甚至禁止对外国拥有权益的财产进行转移或交易等操作，但这套工具本质上是为经济制裁准备的，并不包括征收关税这一财政行为。

莱特希泽也认为这个案子很可能达到美国最高法院，并且对政府能赢很悲观。“我觉得最高法院推翻这类关税的可能性是相当大的。对我来说，这种观点很有说服力。我认为应该支持禁止这种做法（根据IEEPA征收关税）”。相比之下，他更看好政府改走其他法律授权路径，并且也举了《1974年贸易法》第122条“国际收支条款”作为例子，强调这种操作的合法性“几乎是百分之百没问题”。

走其他的法律授权自然是可能的，但问题正如哈塞特所言，IEEPA是最佳的方案。其他的路径各有各的缺点：122条，只能维持150天，而且最后还是国会而不是特朗普拍板，这个特朗普肯定不干；第232条，典型的行业关税，只能基于国家安全理由针对具体商品类别去征税，和对等关税的效果完全没法比；第338条，征税有上限（50%），关键还是1930年老掉牙的法律，对“歧视性行为”的定义非常模糊，标准或程序不清，合法性基础薄弱，很容易遭到质疑或法律挑战。301条，是针对具体国家的单边贸易报复措施，理由一般是这些国家存在“不合理、不公平或歧视性”贸易行为，难不成要把所有国家都认定存在这些行为？

（本文转载自微信公众号“东不压桥研究院”。）