欧亚系统科学研究会：破冰还是阵痛？ 美国三大智库共谋造船业重振方案
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据媒体报道，4月17日，美国贸易代表办公室公布301调查对中国海运和造船业的最终措施，其中尽管有所调整——包括设置180天过渡期和非累积性收费机制，但这些措施仍可能对中国相关产业构成重大负面影响。这一决定与特朗普政府于4月9日签署的“恢复美国海事主导地位”行政命令形成政策呼应，后者初步勾勒了美国重塑海洋力量的战略方向。
这背后，是美国造船业深深的危机感。美方统计数据显示，2024年美国各地造船厂仅建成5艘大型远洋商船，总吨位76000吨；而同一时期，仅中国船舶集团下属一家企业建造的商船总吨位，就已超越美国造船业自二战结束以来的累计产量。有美国人认为，美国造船业正面临二战以来最为严峻的结构性挑战，不仅直接削弱美国海军的战备能力和应急反应水平，更从根本上威胁美国在全球海洋战略格局中的长期主导地位。
面对这一严峻形势，美国战略与国际研究中心、威尔逊研究中心、传统基金会等智库先后推出研究报告，分析美国造船业的困境与出路。其中，威尔逊中心提出的“破冰船战略”引人注目。其另辟蹊径，试图聚焦高附加值细分市场，整合美国、芬兰和加拿大三国的技术与市场优势，为美国造船业寻求突围之道。而传统基金会的方案则相对务实，强调海军需求、造船企业投入与国会支持三方协同的关键作用，提出一系列操作性的具体措施。不过，这些看似忧心忡忡甚至苦口婆心的建言，多把中国等造船大国崛起作为由头，实则透露出浓浓的游说意味——围绕造船业投入问题，未来美国内部少不了政策拉扯和利益博弈。
本文基于上述研究报告，从四个维度系统梳理美国造船业的现状与前景。欧亚系统科学研究会特摘译编写上述报告，供读者批判性阅读。文章仅代表作者观点。
【文/欧亚系统科学研究会】
美国造船业曾盛极一时，二战期间创造了举世瞩目的造船奇迹，为盟军胜利奠定了坚实基础。然而，几十年来，这一战略产业日渐式微，从全球领导者沦为边缘角色。这种变化不仅影响了美国经济发展，也对其国家安全和全球海洋影响力构成潜在威胁。面对此种局面，美国政府和政策研究机构开始积极探索重振美国造船业的有效路径，其中以破冰船为突破口的方案引发了广泛关注。
本文基于战略与国际研究中心（CSIS）、威尔逊研究中心（Wilson Center）以及传统基金会（The Heritage Foundation）的分析报告，系统梳理美国造船业的衰落原因、全球造船业格局变化、美国政府的政策思考以及重振造船业策略，特别关注以破冰船为突破口的战略选择。通过这一分析框架，本文旨在全面剖析美国造船业的现状与未来发展趋势。
美国造船业的严峻形势与战略困境
美国造船业的没落绝非一日之寒，而是数十载积累的结果。这一衰退历程与全球造船格局的剧变和美国国内政策环境的演变相伴而行。从国际竞争力的丧失到国内结构性顽疾的根深蒂固，再到对国防安全的重大冲击，美国造船业正面临多重挑战，亟需从历史脉络和现实困境两个层面深入剖析。
（一）从巅峰到谷底：美国造船业的衰落历程
第二次世界大战期间，美国造船业曾达到巅峰，仅自由轮（译者注：Liberty ships，一种在二战期间在美国大量制造的货轮）就建造了2750多艘。然而，战后美国造船业日渐式微，从全球领导者逐渐沦为无足轻重的角色。
根据报告数据显示，截至2024年，美国在全球商业造船市场的占有率仅为0.11%，相比2014年的0.33%进一步萎缩。这一微不足道的数字与美国作为全球第一大经济体的地位形成鲜明反差。2024年，美国各地造船厂仅建造了5艘大型远洋商船，总吨位为76000吨。同期，仅中国一家国有的中国船舶集团有限公司（CSSC）就交付了超过250艘船舶，总计高达1400万总吨，这一数字已超过美国造船业自二战结束以来建造的所有船舶吨位总和。按吨位计算，美国船厂仅占全球商业船只建造的0.2%，这意味着在国际商业船舶领域，美国几乎完全丧失了竞争力。
从历史轨迹来看，美国造船业的衰落是一个漫长而痛苦的过程。上世纪70年代，美国仍拥有相当规模的商业造船能力，约占全球市场的8%。然而，随着亚洲造船强国的崛起和政府支持政策的弱化，美国造船业逐渐在国际角逐中失去立足之地。到2000年，这一比例已降至不足3%，而今天已进一步萎缩到几乎可以忽略不计的程度。
这一衰退趋势不仅体现在市场份额上，也反映在产业基础设施和人力资源方面。美国海事管理局的统计数据指出，2008年至2022年间，尽管造船业提供的薪资比私营部门平均水平高出近五成，但该行业的就业人数仍断崖式下滑近15%，大量高薪就业机会因此流失，对相关工人群体造成了不小的冲击。
具体到船厂设施层面，情况同样不容乐观。自2010年以来，包括班德造船厂（Bender Shipyard）、埃文代尔造船厂（Avondale Shipyard）和阿拉巴马造船厂（Alabama Shipyard）在内的至少三家美国主要造船企业已宣告关闭或停产。这些船厂的关闭不仅导致大量就业岗位流失，还对当地社区经济造成连锁反应，同时大大削弱了美国整体的造船产能。
美国造船业的衰落已引起美国政府高层的高度重视。2024年，现任国家安全顾问迈克·沃尔茨（Mike Waltz）于战略与国际研究中心的演讲中表达了对造船业衰落的战略担忧：“美国造船业确实已随时间推移而日渐式微，但更令人担忧的是，这一产业并未落入我们的盟友之手。”
而令美国政府更为担忧的是，中国造船厂凭借其庞大规模和卓越产能，对全球航运企业的吸引力与日俱增。数据显示，2019年至2024年间，外国公司采购的中国制造船舶占总产量的70%以上，成为中国造船业最重要的客户群体。据中国船舶工业行业协会统计，2024年中国商船出口创汇更是高达430亿美元，令人瞩目。
（二）内忧重重：美国造船业的结构性挑战
美国造船业的衰落不仅源于外部竞争压力，还面临着多重内部难题，这些问题环环相扣，形成了难以一蹴而就解决的复杂局面。深入剖析这些结构性困境，有助于我们透过现象看本质，把握美国造船业振兴面临的根本性挑战。
1. 成本困局与专业技术人才短缺
威尔逊中心的报告指出，在美国建造一艘船舶的成本比在中国、韩国和日本等造船强国高出两到四倍之多。这种巨大的成本差距使美国船厂在国际市场上毫无竞争力，也大幅增加了美国政府采购军舰的财政负担。
同时，技术工人短缺问题严重制约着美国造船业的生产潜能。2024年，时任美国国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在CSIS的一次重要演讲中坦言，美国需要在未来十年内补充“14万名技术工人……以满足潜艇生产需求”。这一人才缺口已对美国海军装备采购产生了实质性打击：2025年，由于项目延误和成本飙升，美方不得不将年度弗吉尼亚级攻击型潜艇（ new Virginia-class attack submarines ）的订购数量从原计划的两艘削减至一艘，凸显了美国海军现代化进程中的严重瓶颈。
2. 政府采购流程低效与需求管理不足
威尔逊中心的研究深入剖析了美国政府采购流程的顽疾。当前联邦采购法规通常要求政府在竞争性采购流程中从“合格且具备响应能力”的最低投标方购买舰船。也就是说，只要某一有美国船厂能够证明其具备建造特定船型的基本能力并提交最低价格，该船厂即可赢得合同，无论其过往业绩如何。
美国《联邦采购法规》（Federal Acquisition Regulations，简称FAR）还设置了复杂的同等报价裁决机制，在同价情况下要么优先考虑小型企业，要么通过抽签决定最终中标方。这些规则表面上是为了确保采购透明和接受国会监督，实际上却使政府失去了选择最优秀造船企业的能力。
这种采购机制容易引发不良投标行为。威尔逊中心报告具体分析了一个典型案例：VT霍尔特海事公司（VT Halter Marine）为美国海岸警卫队的极地安全巡逻船项目提交了明显偏低的报价。这种“低价投标、高价履约”的现象在美国军舰建造领域非常普遍，不仅造成预算严重超支，还导致交付大幅延迟。
此外，报告指出，政府客户出于风险规避心理的过度干预行为，不仅拖慢了建造进度，还大幅增加了船厂的成本压力。极地安全巡逻船项目的严重超支，根源之一正是需求的反复无常和过度细化，而非专注于基本性能指标的合理设定。
这种需求管理失控的情况在军舰建造中已成常态，原因有二：一方面，军方渴望采用最新技术以保持战场优势；另一方面，大型军舰从设计到交付通常需要7至10年的漫长周期，在此期间战术需求和技术环境不断演变。这种情况导致设计频繁调整，最终使成本预算形同虚设，交付时间一再推迟。
3. 安全与监管限制
《国际武器贸易条例》（International Traffic in Arms Regulations，缩写为ITAR）的严格限制制约了美国造船业与国际技术力量的合作。报告详细分析了这一限制对技术合作的影响：无论芬兰还是加拿大等亲密盟友的造船专家，都因繁琐的安全信息分类要求和《国际武器贸易条例》的条条框框而无法为美国船厂提供宝贵的技术支持、设计方案或项目执行建议。
以破冰船建造为例，芬兰是公认的全球破冰技术领头羊，芬兰阿克北极（Aker Arctic）设计的破冰船在全球备受推崇。然而，由于ITAR的重重限制，美国船厂与芬兰专家的技术合作如同隔靴搔痒，使美国破冰船项目无法借鉴世界一流经验。这种自我设限不仅大幅增加了项目成本，也拖长了开发周期，最终损害的是美国自身利益。
这些结构性问题导致美国海军造船业长期陷入其主要造船厂的延误、积压和成本失控的困境。2024年，美国政府问责办公室（GAO）发布报告指出，美国海军舰艇按期完成维护的比例不足四成，这不仅损害了其战备水平，还导致维护成本节节攀升。2022年的另一份GAO报告揭示，美国海军于2018年启动的一项耗资210亿美元、规划周期长达20年的造船厂现代化与优化工程已经滞后三年。更为严峻的是，在该计划涉及的17个干船坞中，仅前3个的预算就已超支四倍，反映出美方在海军基础设施更新方面面临的巨大挑战。
（三）东升西降：全球造船格局的变革
全球造船业格局在过去二十年间发生了显著变化，这些变化为分析美国造船业的现状和政策选择提供了国际背景。
1.全球市场格局的重塑
与美国造船业衰落相比，中国在全球商业造船业的崛起可谓傲视群雄。报告数据显示，从2000年仅占全球船舶总吨位不足5%的边缘地位，到如今主导全球商业造船总产量的半壁江山，中国造船业实现了跨越式发展。
2024年，中国船舶集团有限公司建造的商业船舶总吨位已超越美国造船业自第二次世界大战结束以来的累计产量。截至2025年1月，中国船厂已囊括了截至2033年全球商船订单总量的约62%。细分领域数据更为惊人：中国已获得全球新建集装箱船订单的80%以上，以及液化天然气（LNG）运输船订单的30%。2024年，中国造船企业揽获了全球75%的新商业船舶订单。
这一变化伴随着大规模产能扩张和行业深度整合。2000年至2010年间，中国沿海地区造船企业如雨后春笋般涌现，据标准普尔数据统计，活跃造船企业从46家猛增至296家，增幅达六倍之多。2007至2008年全球金融危机后，国际造船业进入调整期。为应对这一形势，中国实施了造船企业“白名单”制度等产业政策，促进资源向优势企业集中。2019年中国船舶工业集团与中船重工集团强强联合，形成了资产规模高达1200亿美元的大型造船集团，跻身全球造船领域的领军者行列。
在此背景下，中国一级造船厂频频获得大型订单，2024年，沪东中华与卡塔尔能源公司签署了价值近60亿美元的合同，建造18艘液化天然气运输船，此前该厂还于2023年与法国达飞海运（CMA-CGM）集团签署了价值近30亿美元的合同，将建造16艘双燃料集装箱船。2019年至2024年间，外国公司仅从中国一级造船厂就购买了305艘商用船舶，共带来数百亿美元的收入。
2. 传统强国的转型求变
传统造船强国也在经历不同程度的阵痛与嬗变。日本曾是全球造船业的中流砥柱，但近年来面临严峻挑战。数据显示，日本造船厂技术与工程人员队伍从2010年的1.5万人锐减至不足1万人。包括住友重工业、三井造船和佐世保重工业在内的多家日本造船巨擘已调整其造船业务，部分关闭或转型造船基地，苦苦求生。
韩国则另辟蹊径，走上了专注高附加值领域的差异化道路。韩国船厂集中精力发展技术密集型高端船舶建造，特别是液化天然气运输船、大型集装箱船和海上石油平台等。这种专业化策略使韩国在特定细分市场仍保持着一席之地。然而，韩国在全球造船市场的整体份额也在江河日下，数据显示，2024年韩国在全球造船市场的份额首次跌破20%，创下近十年来的新低。
就连韩国引以为傲的传统优势领域——液化天然气运输船市场，中国的市场占有率也呈几何式增长，从2020年的14%攀升至2024年的32%，短短四年间翻了一番有余。报告分析认为，这一市场版图的重塑，很大程度上源自韩国主要船企面临的产能瓶颈，迫使全球船东不得不将目光投向中国船厂。事态发展到甚至连韩国造船巨擘——三星重工业也开始与中国船厂建立生产协作关系，以缓解本土劳动力紧缺和船坞空间受限带来的产能困境。这种现象反映了区域造船业竞争格局的新变化，同时也昭示着即便在韩国长期占据主导地位的细分市场，竞争格局也正经历着前所未有的深刻调整。
欧洲造船业则坚守高端领域，固守一方天地。欧洲各国长期专注于邮轮和破冰船等高附加值、技术密集型专业船舶的设计与建造。然而，这些细分市场也不再是欧洲的独家天下，面临着来自各方的挑战。2022年，一家德国造船行业协会在公告中忧心忡忡地表示：“欧洲需要采取有力措施，维护其造船业的核心能力，否则将面临不可逆转的损失。”
（四）从经济到军事：美国造船业衰退的影响
此中利害，远不止经济竞争力这一层面。在和平年代，源源不断的商船订单确保了军民两用生产线的满负荷运转；而当经济陷入低谷时，海军舰艇订单则能有效对冲商业市场的萎缩。一旦战事爆发，这些商业生产线可迅速转为军事用途，大幅提升军舰的生产和维修能力，为战时需求提供强有力的后勤保障。从军事战略角度分析，虽然无人机与人工智能等新兴技术正不断重塑现代战争形态，但大规模建造舰船的工业能力依然是衡量一国军事实力的基石。这一点在以海洋为主要战略环境的印太地区尤为关键。
报告数据显示，中国海军的舰船总数已经超越美国海军；在质量层面，中国在舰队总吨位和垂直发射系统（VLS）导弹发射单元等关键战力指标上也正迅速缩小与美国的差距。通过舰队总吨位的比较分析可以清晰地看出，中国海军与美国海军之间的吨位差距已从2010年的约400万吨显著缩减至今日的不足160万吨，这一变化趋势令人瞩目。
中国在水面战斗舰艇上部署的垂直发射系统单元与美方的差距已显著缩小，2024年已达到美国海军的一半水平——而2019年这一比例仅为四分之一。更值得关注的是，中国海军力量主要集中于印太地区本土周边，而美方力量则分散于全球各地，这一战略布局差异进一步凸显了中方在区域内的相对优势。
美国政府认为这些不利于美方的态势恐将持续恶化。美国海军造船业长期陷入主要造船厂的延误、积压和成本失控的困境，直接影响海军作战能力的维持与提升。
依靠“破冰船战略”重振美国造船业？
面对造船业的多重困境，美国亟需找到突破口重振这一战略产业。近年来，基于对全球造船格局的深入分析和对美国造船业现状的客观评估，美国政府逐渐将破冰船建造确立为造船业振兴的战略切入点。这一选择既基于国家安全需求，也考虑了市场竞争态势，代表着美国造船业转型发展的新方向。
威尔逊中心的极地研究所报告详细阐述了以破冰船为突破口的战略选择，这一方案试图通过聚焦特定高端船型来重塑美国造船业的国际竞争力。该报告从多个维度论证了破冰船战略的合理性和可行性，并提出了一系列具体实施建议。
（一）瞄准极地：破冰船的战略意义
通过深入分析，美国相关部门认识到，具备提供高附加值商业或军事服务能力的高科技复杂船型，是重塑美国造船业国际竞争力的理想突破口。威尔逊中心报告指出，与之形成鲜明对比的另一种选择是在低价值商业船舶生产领域展开补贴竞争，但这一策略必将损害美国在东亚的重要盟友——韩国和日本的利益。
在这一战略思考下，美国政府持续聚焦于破冰船、水下施工船、无人水下航行器以及海底电缆铺设和维修船等特种船舶的生产研发。报告认为，这不仅是短期内实现切实进展的最明晰路径，更能有效提升美国本土建造的船舶总吨位，并增强这些高端船舶在国际市场上的出口竞争能力。
破冰船成为美国造船业重振战略的关键切入点，首先源于其重要的战略价值。随着全球气候变暖导致北极冰层减少，北极航道的商业和军事价值日益凸显。北极地区蕴藏着丰富的自然资源，包括石油、天然气和矿产资源，同时北极航道可大幅缩短亚欧之间的航行距离。据有关分析指出，北极航道是连接太平洋和大西洋的最短航线，相比传统航线(如苏伊士运河或巴拿马运河)，北极航道可以大幅缩短航程和运输时间，从而显著降低燃料成本和物流费用。
美国当前亟需扩充破冰船队以满足其极地地区日益增长的国家安全战略需求。截至今日，美国仅拥有两艘重型破冰船——“北极星”号（USCGC Polar Star，建造于1976年）和“希利号”（USCGC Healy，建造于1999年），且“北极星”号已严重老化，每次出航都面临机械故障风险。相比之下，俄罗斯拥有一支由36艘船组成的世界最大破冰船队，还是世界上唯一拥有且能够建造核动力破冰船的国家，目前共拥有七艘核动力破冰船；中国方面也在稳步推进极地破冰能力建设，已成功打造“雪龙”号和“雪龙2”号两艘极地科考破冰船，并规划了进一步的舰队扩充计划。
美国海岸警卫队的“北极星号”使用时间已超过其设计使用寿命近20年。路透社
1. 极地需求与全球市场潜力
从市场角度看，破冰船代表着一个规模可观且竞争相对较少的细分市场。威尔逊中心报告指出，除俄罗斯、朝鲜和伊朗外，全球各国政府计划在未来十年内采购多达70至90艘破冰船和具备破冰能力的舰船，用于南北两极地区的战略部署与作业。这为美国船厂进入国际市场提供了宝贵机遇。
这一市场需求不仅来自北极圈国家如加拿大、挪威、丹麦和瑞典，也包括对极地资源和航道有战略兴趣的非北极国家，如日本、韩国和澳大利亚。此外，随着北极旅游的兴起，商业极地邮轮市场也在快速增长，这些邮轮需要具备一定的破冰能力以保障在极地水域的安全航行。
2.技术优势与高附加值领域
高端破冰船代表一类高附加值、技术密集型的特种船舶，与大量生产的低成本商业船舶形成明显差异，可避免直接价格竞争。通过聚焦这一细分市场，美国船厂可以发挥技术优势，避开成本劣势。
破冰船设计和建造涉及多项复杂技术，包括特殊船体结构设计、强化推进系统、极地材料技术和先进的导航与通信系统等。这些技术领域与美国现有的军事造船技术有相当程度的重叠，使美国船厂能够利用现有技术优势进入这一细分市场。同时，破冰船建造的高技术含量也意味着较高的利润率，这对于美国船厂在高成本环境下保持竞争力至关重要。
3. 国际合作的战略机遇
美国可借助芬兰和加拿大等盟友在破冰船设计与建造方面的专业优势，实现技术互补与产能协同。这种国际合作模式可以弥补美国在特定领域的技术短板。
芬兰是全球公认的破冰船设计和建造领导者，芬兰船厂已为多国建造了数十艘各类破冰船。芬兰阿克北极公司是全球顶尖的极地船舶设计机构，其设计的破冰船被广泛用于俄罗斯、加拿大、中国等国家。加拿大则拥有丰富的北极航行经验和破冰船运营专业知识，同时正在实施自己的破冰船更新计划。
通过与这些具有专业优势的盟国合作，美国可以加速破冰船技术的掌握和应用，同时降低开发风险和成本。这种合作还可能带来更广泛的市场机会，因为联合开发的破冰船平台可以适应多国需求，扩大潜在市场规模。
（二）三国联手：破冰船合作协议的框架与实施
面对造船产能严重不足及破冰船装备严重匮乏的双重挑战，威尔逊中心报告详细介绍了美国政府推出的三边造船合作倡议“破冰船合作协议”（ICE Pact）。该协议整合了美国、芬兰和加拿大三国的战略优势与技术实力，在各国本土造船基地共同推进极地破冰船建造工程。
2024年7月11日，ICE Pact在华盛顿特区成立。
ICE Pact的战略构想是借助政府采购项目（具体而言是极地安全巡逻舰或未来的北极安全巡逻舰项目）助力美国本土船厂既能满足美国政府需求，又能拓展国际市场，面向海外销售舰船。报告认为，若美国政府需求能够促使美国船厂在特定舰型上形成专业化生产能力，这些船厂便有机会在军民两用舰船（如破冰船）的国际军事和商业订单竞争中脱颖而出。若此举成功，ICE Pact将成为政府军用舰船采购计划如何作为产业政策得力工具，以及助推美国船厂开拓更为广阔的国际客户群体的典范之作。
威尔逊中心报告指出，这一创新机制的战略价值在于“采购铺就全球生产的坦途”。当前，全球商业造船市场每年约有1500亿美元的规模，而全球军事造船市场亦有相当可观的每年800亿美元的规模。尽管美国船厂在全球商业造船市场占比微小，但在全球军事造船市场中却能够获得超过40%的军事造船订单。这主要得益于国内建造和国产化要求这一政策壁垒。
从收入角度观之，世界上一些规模最大的造船集团要么总部设在美国，要么在美国境内拥有生产基地，为美国政府每年超过330亿美元的美国海军和海岸警卫队舰船需求提供服务。正如外国军售机制如何支撑美国制造的武器平台和战斗机的市场需求，ICE Pact构想通过政府采购机制的战略引导，使美国船厂可以从军用平台开始，进而拓展国际市场，形成从“政府订单”到“国际市场”的战略通道。
除了经济和产业效益外，ICE Pact还具有重要的地缘政治价值。通过与盟国在战略技术领域的深度合作，美国可以加强联盟关系，构建更紧密的国际伙伴网络。同时，这种合作也有助于建立北极事务的国际规范和标准，增强美国在极地事务中的话语权。
ICE Pact的实施将为美芬加三国带来多方面的积极成效，作为“破冰船合作协议”的一部分，加拿大将在位于温哥华的造船厂建造2艘极地破冰船，并在位于魁北克的造船厂建造6艘破冰船从而组成破冰船船队。而据有关报道，美国政府的一位官员表示，美国的盟国希望在未来10年内共建造70~90艘破冰船。
美国智库的“重振造船业”三大路线图
针对造船业面临的多重挑战，威尔逊中心和传统基金会的研究报告提出了一套系统化的改革方案，旨在提升美国造船业的国际竞争力。这些建议既包括行政层面的改革，也涵盖立法支持，并强调军方、造船企业和国会三方协同的重要性。
（一）行政体系改革：从采购机制到国际合作
1.确立破冰船合作协议的战略地位
在行政层面，报告首先建议通过总统行政命令确立ICE Pact的战略地位，为这一创新合作提供坚实保障。这包括三个具体步骤：一是通过行政命令正式确立ICE Pact框架的法律地位，彰显政府对该倡议的坚定支持；二是提名并由参议院确认一名国土安全部高级官员担任美国ICE Pact国家协调员，负责复杂的跨部门协调工作；三是通过2025财年预算程序，争取国会划拨长期稳定的专项资金，确保ICE Pact能够持续有效实施。
报告深入分析了ICE Pact的财政需求，指出该项目每年所需资金不超过2500万美元，但这些资金对于ICE Pact的初期成功和构建从美国政府采购到国际商业销售的战略通道至关重要。
芬兰最新的破冰船“北极星号”于2017年下水，使用液化天然气作为动力。威尔逊中心
2.构建国家造船战略体系
威尔逊研究中心在报告中一针见血地指出，美国亟需超越零敲碎打的海军造船规划，构建一套高瞻远瞩的国家战略体系。该战略应当精准评估现有美国造船产能基准，明确规划如何逐年科学调配有限产能，以满足所有联邦部门和商业市场的船舶需求，并制定定期更新的产能扩张行动计划。
报告毫不讳言，这一全局性战略布局必然会触动某些军种部门的奶酪，因为它将迫使政府对跨部门和跨机构的美国政府造船项目进行全盘统筹与系统规划。然而，这种整合对于防止内部资源争夺、避免重复建设，同时增强船厂规划长期需求的前瞻能力至关重要。
为确保战略的客观性和权威性，报告建议由白宫经济顾问委员会和管理与预算办公室（OMB）联合国家安全委员会三方通力协作，共同制定并正式发布该战略文件，并建立五年一轮的战略定期评估与更新机制。报告特别点赞了加拿大国家造船战略的成功经验，认为其对加拿大联邦政府预算编制与资源配置流程产生的深远影响，值得美国借鉴取经。
3. 优化政府采购规则与流程
针对当前僵化低效的联邦采购法规，报告提出了四项刀刃向内的改革建议：
（1）首制船或原型船应摒弃固定价格模式，采用更为灵活的成本加成定价方式签订前两艘建造合同，待技术成熟后再过渡至固定价格合同模式；
（2）大胆尝试船舶建造管理者采购模式这一创新机制，特别适用于非战斗类舰船的采购项目；
（3）赋予采购部门更为灵活的谈判权限和对异常低价投标进行“火眼金睛”严格审查的专项权力；
（4）适度放宽“美国制造”的绝对要求，特别是在上游供应链环节，以提升美国造船企业的国际竞争力。
报告特别聚焦于政府采购流程中“唯低价是从”的顽疾。 威尔逊中心指出，目前的采购法规过分强调最低价格而轻视最佳价值，这一短视行为屡屡导致后期成本飙升和交付严重拖延。针对这一问题，报告建议管理与预算办公室（OMB）应授权采购部门对不合理低价投标保持高度警惕，必要时可以直接否决那些明显是“挂羊头卖狗肉”的低价投标。
4. 强化需求管理
报告一针见血地指出，美国政府亟需对自身作为船舶采购方的“朝令夕改”行为设置必要的纪律约束，将重点聚焦于基础性能指标的科学制定，并有效控制其对设计频繁变更的任性冲动。报告认为，只有建立科学合理的需求管理机制，才能从源头上斩断美国造船业成本失控和工期延误的毒瘤。
报告以极地安全巡逻船项目为活生生的教训，揭示了需求变更对项目成本和进度的致命影响。该项目的成本严重超支，其根源之一正是需求的不断变化与过度具体化。为解决这一痼疾，报告建议摒弃事无巨细的设计规格（design specifications），转而采用基于性能的规格标准（performance-based specifications）。这种方法将明确定义舰船需要实现的功能和性能目标，但给予造船厂在如何实现这些目标方面的充分自主权，有助于降低成本并激发创新活力。
5. 推动国际贸易促进与法规调整
报告呼吁通过行政命令，授权美国商务部国际贸易管理局的贸易促进中心建立一支专攻造船业的专业团队。这支团队将与美国海军、海事管理局、海岸警卫队和美国国家海洋和大气管理局等机构密切协作，系统梳理美国船厂为政府建造的军事、科学或商业舰船，并积极推动其后续型号在国际市场上扬帆远航。
同时，报告敦促调整《国际武器贸易条例》中的条条框框，特别是针对军舰或其他战斗舰船的过度管控。威尔逊中心指出，当前ITAR的规定如同紧箍咒，严重阻碍了美国与盟友在造船技术领域的合作。报告建议国家安全委员会应主动牵头国防部、国务院和商务部三部门联合评估，明确识别未来可部分或完全豁免于这些管控法规的特定舰船类别。
针对破冰船这一特殊案例，报告一针见血地指出，美国国产破冰船所采用的船体技术实际上已落伍于国际先进水平，固步自封地严格限制技术合作反而是“因小失大”，不利于提升美国的整体技术能力。报告建议在保障核心军事技术安全的前提下，适当放宽对民用或民军两用技术的限制，为国际合作扫清障碍。
6. 优化安全程序与分类要求
报告指出，当前外国公民被一刀切地禁止在美国军用舰船建造船厂工作，这种“宁可错杀三千，不可放过一个”的做法严重限制了美国吸收国际先进技术和专业人才的能力。威尔逊中心建议重新审视当前美国军事造船工艺流程和设计方案相关信息的分类级别，考虑在特定非关键船型项目上适度放宽安全限制要求，以便引入国际顶尖专业技术支持与外国专家协助。
报告认为，安全与发展应当辩证统一：对于核潜艇等高度敏感的战略舰船而言，外国人员进入相关建造设施的限制自然不容商榷，但在其他领域适度放宽安全限制可能反而有利于美国国家安全的长远利益。例如，允许芬兰和加拿大的破冰船专家更深入地参与美国破冰船项目，可以加速技术转移和能力建设，最终增强美国的自主能力。
7.创新融资机制与资金支持
尽管美国政府在直接引导联邦财政援助流向造船产业方面受到层层掣肘，但威尔逊中心认为政府完全可以灵活变通，通过审视特定关键项目的法定授权范围与政策导向，并在未来资金机会通告中作出战略性调整，明确强调造船相关项目的申请资格与优先地位。
报告具体指出了几个潜在的融资渠道：
（1）船厂设施及其上游供应链的现代化改造项目完全符合能源部贷款计划办公室资金支持的条件，特别是那些涵盖清洁能源应用的项目；
（2）国防部战略资本设备融资计划可为军事造船相关的设备更新提供强力支持；
（3）美国国际开发金融公司（DFC）具备一系列金融支持手段，可用于增强美国船厂在国际市场的竞争力。
报告特别强调了融资机制在支持美国船厂现代化改造中的重要性。威尔逊中心指出，美国船厂的许多关键设施和设备已是"老古董"，严重拖累生产效率和产品质量。通过创新融资机制，政府可以帮助船厂投资新设备和现代化设施，从而显著提高生产效率和国际竞争力。
8.制定多边贸易战略与协调机制
针对国际市场竞争问题，威尔逊中心建议美国政府充分发挥其全球领导力，共同应对全球造船市场的挑战。报告分析了单边关税措施的局限性，指出由于美国海事商品进口量有限，单纯依靠关税难以有效改变市场格局。其他政策建议，如对停靠美国港口的外国建造船舶征收差别化港口使用费，同样面临执行难度大且易被规避的现实困境。
威尔逊中心认为，更有效的策略是通过多边协调行动，构建共同市场准则和公平竞争环境。报告特别提到，美国应该与欧盟、日本、韩国等伙伴共同合作，探索建立多边造船贸易协议的可能性。
（二）立法支持体系：授权、人才与审批
除行政行动外，威尔逊中心报告还提出了三项关键的立法行动建议，这些建议需要国会层面的支持才能实现。
1. 《国防生产法》再授权
报告指出，若国会未能及时采取行动，《国防生产法》（DPA）项下的绝大多数授权条款将于2025年9月25日到期失效。 威尔逊中心认为，此次再授权进程为美方提供了“千载难逢”的战略契机，可量身打造专项权力和授权机制，既助力美国船厂开拓国际市场，又能确保军用舰船如期交付、预算精准掌控。
《国防生产法》第三章赋予相关部门权力，可向符合条件的美国、加拿大、英国和澳大利亚企业提供一揽子财政支持，包括贷款、贷款担保、采购承诺、专项拨款等多元化援助，旨在增强国防领域的生产能力与供应链韧性。威尔逊中心建议国会明确指导或专门授权将DPA机制应用于美国船厂支持体系，并在ICE Pact框架实施过程中，将芬兰纳入有资格获取船厂相关贷款、采购承诺与贷款担保的国家名单。
报告强调，国会需在这些预算授权正式启动前提供充足资金保障。《国防生产法》第三章授权的各项财政举措主要通过国防生产法基金（DPAF）实施。除新冠疫情期间的特殊大规模资金投入外，近年来DPAF的常规拨款规模持续萎缩，国会大可通过补充该基金并明确其应用方向，有效刺激船厂技术革新升级，同时为新建或现有美国造船基地吸引更多民间资本参与，形成良性循环、相辅相成的发展格局。
2.创新专业人才引进与签证政策
报告提出了一项创新建议——制定造船业专属签证计划，为船厂提供特定数量的12个月期限特殊签证配额，允许在紧急情况下，或基于技术培训目的，从北约成员国引进专业外籍支持力量。
报告详细分析了美国造船业人才短缺的严峻现状，尤其在关键技术工种如高级焊工、管道工、电气工程师等领域的短缺尤为严重。威尔逊中心指出，虽然长期解决方案应当是加强美国本土技术人才培养，但在短期内，允许从盟国引进高技能人才是填补关键空缺的必要举措。
报告特别提到，韩国政府近期为提升本国船厂国际竞争力而实施的签证扩展计划已取得显著成效，这为美国提供了宝贵借鉴。韩国通过放宽对特定技术工人的签证限制，成功缓解了造船业的技能短缺问题，并加速了大型船厂的生产恢复。
韩国巨济岛，大宇造船海洋工程有限公司。
3.优化造船项目审批流程与时限
威尔逊研究中心提出，国会应推动立法，对使用联邦资金建设的新船厂和现有船厂扩建项定的《国家环境政策法》（NEPA）审查程序设定明确时限，从而加速关键造船产能建设进程。
报告指出，当前美国基础设施项目的审批流程堪称“龟速前行”。这种漫长的审批过程严重延迟了船厂现代化和产能扩张计划的实施，削弱了美国应对造船业挑战的能力。威尔逊中心建议借鉴拜登总统签署的两党共识提案（该法案豁免了特定新建半导体制造基地的冗长审批程序），为造船业制定类似的审批快速通道。
报告认为，通过严控审批时限，既保障环境保护的基本要求，又避免行政程序成为产业发展的绊脚石，实现效率与规范的有机统一，为国家战略产业发展扫清障碍，创造有利条件。
（三）三维协同：军方需求、企业投资与国会支持
除威尔逊中心的政策建议外，传统基金会（Heritage Foundation）的最新研究报告从三个关键维度提出了更加接地气的改革方案，强调海军、造船企业和国会需要三管齐下、共同努力，才能真正复兴美国造船业。
1. 军方采购改革与长期规划
传统基金会在报告里开门见山地指出，美国海军必须摒弃“推迟投资”的短视做法，并一针见血地指出，海军常常在预算紧张时优先削减当前采购，同时画大饼承诺未来几年大幅增加采购，这种“拆东墙补西墙”的做法实际上只是将烫手山芋扔给下一届政府。要真正解决问题，海军必须立即增加舰船订单，而非寄希望于问题能自行消失。
报告对星座级护卫舰（Constellation-class frigate）项目的分析显示，海军存在严重的需求过载问题。这一项目已延迟三年，部分原因是海军在设计尚未完成前就匆忙开始建造，导致造船厂被迫边建造边修改设计。海军应当确立铁律：在设计完成确认前绝不允许开始建造，这一原则对所有舰船项目都应该毫不妥协地适用。
此外，报告建议增设第五个公共造船厂，以弥补现有设施在满足造船和维护需求方面的捉襟见肘。新造船厂应设在具有商业友好环境的州，并远离现有造船厂以确保有独立的劳动力资源，避免相互“挖墙脚”。
最具争议的是，传统基金会对国防部一项决策提出了尖锐质疑，即向德勤咨询公司（Deloitte Consulting）24亿美元合同以扩大潜艇工业基础劳动力。报告认为，这笔巨额资金本可用于实际建造潜艇或解决成本超支问题，而非付给一家不具备造船经验的咨询公司。这一观点可能会引发广泛争议，但却直击要害，反映了对政府资源配置的深切担忧。
2. 造船企业的投资与技术创新
在造船企业层面，传统基金会掷地有声地强调，一旦获得政府的长期需求信号，造船商必须大刀阔斧地增加对劳动力和基础设施的投资。报告认为，船厂需要对交付延迟和预算超支问题有更深的忧患意识，应当大量招聘焊工、提高薪资待遇、扩大产能，采取一切必要措施确保按时交付产品。
值得肯定的是，报告对一些船厂为解决技能工人短缺所做的积极努力给予了高度赞赏，如诺福克海军造船厂与当地社区学院合作的学徒计划，为潜在焊工提供技术培训和就业保障。这类校企合作的培养模式解决了燃眉之急，应当在全国范围内广泛推广。
3. 国会支持机制与监督优化
传统基金会对国会的建议尤为创新，提出了几项具体措施：
首先，报告建议考虑对延期交付的舰船实施惩罚措施。一些外国政府已采用这种方式，为造船商创造按时交付的强大动力。不过，报告也指出，这一改革只有在海军同时解决需求过载问题的情况下才能有效。
其次，提出了整批购买舰船的创新方案。不同于每年为少数舰船讨价还价，国会可以一次性授权购买一批舰船，资金虽一次性拨付但分散在未来几年使用，这将给造船商提供明确的长期需求信号，鼓励其进行必要的劳动力和基础设施投资。
最后，报告批评了国会拨款偏向研发而非采购的趋势。每个国防授权法案周期，追加拨款往往集中在研究、开发、测试和评估上，而采购经常被削减。如果国会真正关心振兴造船业，就应该在采购项目上增加资金支持。
总之，传统基金会的报告强调，只有海军、造船企业和国会三方共同努力，美国造船业才能实现真正的振兴。这需要发出一致的需求信号、控制需求蔓延、增加基础设施投资、解决劳动力短缺，以及改革采购流程等多方面协同行动。
美国重振造船业的四大“拦路虎”
在全面分析了美国造船业的困境和提出一系列政策建议后，威尔逊中心报告对美国造船业振兴的战略挑战和未来前景进行了客观评估，为这一重大议题提供了更加全面而深刻的视角。
（一）政策实施的挑战
威尔逊中心报告坦言，美国造船业今日的衰落态势绝非一日之功：其根源在于数十年来的系统性投资不足、政策惯性与对行业深层次结构性问题的长期规避。这一战略挑战无法立竿见影地解决，转型过程也必然伴随阵痛。
报告具体剖析了政策实施面临的几大拦路虎。首先是跨部门协调的复杂性。造船业政策涉及国防部、国土安全部、商务部、交通部等多个联邦部门和机构，这些机构各自为政、各有盘算，协调一致行动犹如“九龙治水”，困难重重。其次是预算约束。在当前财政紧张的背景下，为造船业振兴提供充足的资金支持并非易事，尤其是考虑到造船项目通常需要大规模、长期的资金投入。第三是政策连续性问题。由于美国政治周期的特点，每次政府更迭可能带来政策重点的变化，造船业振兴需要的长期稳定政策环境可能难以保证。最后是国际竞争的复杂性。全球造船市场的竞争态势瞬息万变，其他国家也在不断调整自己的产业政策和市场策略，美国政策需要有足够的灵活性应对这种变化。
尽管面临这些挑战，威尔逊中心报告也表达了一定的乐观态度，认为对问题规模与紧迫性的认知已形成跨党派广泛共识。无论是共和党还是民主党政府，都认识到造船业对国家安全和经济发展的战略重要性，为政策连续性提供了基础。同时，与冷战时期类似，当前的国际战略竞争环境也为优先发展关键工业基础提供了政治动力。
（二）重振前景几何？
展望未来，威尔逊中心的报告认为，通过实施提出的政策建议，特别是以破冰船为突破口的战略，美国造船业有望在中长期实现部分复兴。具体而言，美国有望在特种船舶领域重建竞争优势，为国家安全和经济发展做出贡献。同时，破冰船战略作为一个起点，可能成为美国造船业走向复兴的重要里程碑。
威尔逊中心报告强调，若美国政府期望践行有效的海事战略治理——并使ICE Pact框架充分释放其战略潜能——美国政府需将经济战略手段与国防及产业政策有机融合，从根本上改变美国造船业的发展轨迹，最终引领国家驶向产业振兴的安全港湾。
但报告的结论部分掷地有声：“若缺乏美国联邦政府的战略统筹与行业紧密协作，重振美国造船业这一复杂且资本密集型产业的各项努力终将付诸东流。”