左千户：美对华海运业发动“301条款”，或导向一个讽刺性局面

【文/观察者网专栏作者 左千户】

又一“靴子”落地！

4月17日，美国贸易代表办公室（USTR）发布公告，公布针对中国航运、物流和造船业301调查结果，并公布对中国航运企业及中国造船舶收费标准。

·执行细则

USTR此前在3月24日和26日举行了两场闭门听证会，此次发布可以视为执行细则，具体执行措施分两个阶段，主要内容如下：

第一阶段在180天后生效，明确了针对中国船东和运营的船舶及非中国航运企业使用中国建造的船舶征收费用，两种船舶的计费标准有差异，但计费方式基本相同，都按照船舶净吨位计算，在挂靠美国海关管理的第一个港口时收费，每年最多5次，费率随时间递增。此外，也将外国建造的汽车运输船(Vehicle Carrier/car Carrier)纳入收费范围。

第二阶段是3年后生效，对挂靠美国港口的非美国液化天然气船进行收费——所谓美国天然气船，指由美国建造、船旗国是美国并由美国公司运营——费率逐年升高。其他则是一些豁免条款等。

对比第一版议案，最新公布的版本的主要改变是：增加了180天的缓冲期；删掉了拥有中国建造船舶的船队中，非中国建造船舶挂靠美国港口的收费；在船队层面，缩小了收费船舶标准范围，增加对中国的针对性；在汽车运输船和液化天然气船这两种船型中，对所有非美国船舶进行收费，加强了对非美国船舶的排他性。

在两版议案公布的间隔时间里，美国国内外不少业内人员曾陆续发表谈话，反对美国该项法案的实施。如大西洋集装箱航运公司（ACL）首席执行官安德鲁·阿博特（Andrew Abbott）就曾直白表示，如果法案实施，他的公司只能退出美国市场。原因是该公司船队所有船舶均为2015-2016年间在中国建造。

尽管ACL的情况较为特殊，但需注意的是，中国造船业的崛起主要集中于近十年，而船舶使用周期通常长达数十年，加上全球二手船交易市场庞大，因此中国造船目前在现有船队中的占比并没有很高。

头部集装箱航运公司中，中国船厂建造集装箱船比例

据克拉克森数据统计，在全球现有船队中，由中国建造的船舶数量占比23%，日本占比20%，韩国占比8%，印尼占比7%，美国占比4%，其他占比38％。

而从不同用途的船舶分类占比来看，中国建造的集装箱船占比39%，干散货船占比48%，油轮占比28%；全球船舶在手订单中，中国船厂订单的船舶数量占比66%。可以说，中国建造集装箱船在世界船队中的存量还不算大，但增量很多。值得一提的是，2024年中国的集装箱船订单占比69%，韩国占比23%，日本占比6%，也就是说，中日韩三国在集装箱造船领域近乎完全垄断。

此外，中国在环保领域优势突出，承接了全球近71.7%的环保绿色动力船舶订单；欧洲只在邮轮等细分领域还占据主导地位。

从实际运营模式来看，集装箱船舶通常采用固定航线的周班定期班轮模式，类似于公交车的运营方式，按既定顺序停靠多个港口；而干散货船和油轮更多采用航次租船或光船租赁模式，无固定线路，类似网约车或包车的服务方式。由于集装箱船舶需频繁挂靠多个港口，涉及分阶段收费，且单个集装箱运费需根据起运港与目的港分摊，若因美国301法案调整航线，集装箱船舶的运营成本与调整难度将显著高于其他船型。

·俄市场是“一面镜子”

以美国集装箱海运市场为例，具体分析法案可能带来的影响。

根据美国海关与克拉克森等机构综合统计，美国集装箱海运年出口量约1390万标准箱（TEU），进口量3400万标准箱，全球集装箱海运贸易总量为2.127亿标准箱，美国市场占比约22.5%。

如果以运营美国航线的船舶规模、载箱量、停靠频次等参数测算，法案执行时如果采用单次收费模式，美西海岸和美东海岸航线每标箱成本将分别增加450-550美元和200-300美元，占当前运价的30-45%和12-17%；如果采用叠加4-5次收费模式，成本增幅可能达100-300%。

这些幅度虽低于2020年至2022年疫情期间海运价格暴涨水平，但历史经验表明，航运企业极可能将新增成本直接转嫁至运费——正如疫情期间因运力短缺导致运价飙升，且企业几乎无法调整航线一样。美国通过法案人为抬高航运成本，可能使本国市场重回“疫情状态”，而全球其他地区运价会趋于平稳。

不过，当前与疫情期间有所区别：航运公司手中有足够运力进行航线调整。那么航运企业会如何调整？市场又会出现什么变化？是否有现实案例参照呢？

还真有，就是目前的俄罗斯市场。

从市场原理来说，美国市场面临的问题和俄罗斯市场在2022年以来经历的事情是相似的，都是市场外力因素推高了市场准入成本，导致供应出现短缺。

美国用法案的方式拉高了航运公司的运营成本，尽管前文提及部分企业威胁退出市场，但多数分析认为美国市场供应不会出现这种极端情况。然而，2022年俄乌冲突爆发后，占据全球海运运力主体的欧美企业集体撤出俄罗斯市场已是既定事实——这实际上为美国市场变化提供了上限参照，即法案可能造成的最大冲击效果。

当前俄罗斯市场的真实状况如何？其海运是否完全中断？笔者近期在俄罗斯实地考察两周后发现，现实与外界的想象截然不同。莫斯科与圣彼得堡街头除零星征兵广告外，其他生活一切如常，几乎感受不到战争氛围。这种现象令人联想到中国1979至1989年间对越自卫反击战与两山轮战时期的状态——边境地区与军事强权代理人进行边境战争，而国内其他区域仍坚持以经济建设为中心，推进改革开放，融入另一个更强更有发展的全球供应链体系。

俄罗斯集装箱海运市场与美国存在两大差异：

其一是数量级差距。

美国年集装箱吞吐量接近5000万标箱（TEU），占全球市场的22.5%；而俄罗斯2021年港口集装箱吞吐量为526万标箱，2022年因俄乌冲突降至391万标箱，2023年数据缺失，2024年1-9月回升至343.3万标箱，全年预计恢复至530万标箱，基本达到战前水平，约为美国的十分之一（注：俄罗斯仅有港口吞吐量数据，因中转箱数量较少，其进出口数据与吞吐量大致相当）。

二来，数量级差距直接影响航线布局。

美国的货量可以支撑独立航线运营。美国港口多为可以直接停靠大型船舶的干线港口；而俄罗斯因货量有限，最大港口圣彼得堡仅作为亚欧航线的支线港存在，需通过中转衔接干线。以铁路类比，美国港口类似北京、上海等枢纽大站，可独立开行始发列车；俄罗斯港口则类似江阴、镇江等小站，需依赖大站中转。航运公司如同铁路部门，不会为运输需求有限的小站单独开辟线路。

在2022年俄乌冲突爆发前，俄罗斯集装箱海运市场的主体与世界其他沿海国家类似，主要由全球前十大航运巨头及区域性支线小航运公司构成。战争引发欧美制裁后，因俄罗斯市场规模有限且全球性航运巨头主要收入来源于欧美客户，包括中远海运在内的多数全球性航运巨头选择退出俄罗斯市场，导致俄罗斯集装箱海运市场格局剧变。

不过仍有例外：全球最大集装箱班轮公司——地中海航运（MSC）仍通过比利时安特卫普等港口中转，维持圣彼得堡航线服务。估计地中海航运采取了一些“有力措施”，能够无视欧美各种制裁法令，并且让各路反俄媒体保持沉默。

地中海航运网站上仍然显示到俄罗斯圣彼得堡的船期

此外，排名全球第五的中国台湾地区长荣海运（Evergreen）也没有完全撤离俄罗斯市场。近期俄罗斯物流展会上，部分服务商仍以长荣品牌招揽客户，显然长荣海运通过某种方式维持了俄罗斯业务的存在。

近期俄罗斯物流展会上出现的长荣海运（EVERGREEN）标志

俄罗斯市场当前的最大份额已被新入局的小型及区域性航运公司占据，这些企业此前鲜为人知，且多成立于制裁后。其运营船舶普遍是通过二手交易而来的船龄较长、载箱量较小的船舶。

这些小公司专注于非欧美市场，并借助法律架构规避欧美制裁风险——航运业常见的“单船公司”模式为此提供了成熟解决方案。然而，受限于规模效应，其单箱运输成本显著高于全球承运人的大型船舶。从企业背景看，填补欧美企业空缺的主要是俄罗斯本土公司和中国企业。

在运输线路物方面，欧洲至俄罗斯的货物依然存在，只是需要通过迪拜、中国沿海等港口中转，但圣彼得堡的角色发生微妙变化：此前作为支线港需依赖干线枢纽，如今部分新航线直接将其设为目的港，客观上提升了该港的行业地位。同时，一些航运企业通过在临近俄罗斯的他国港口延长免费用箱期，为俄罗斯客户预留公路/铁路转运时间，间接维持服务能力。

这么一通操作下来，代价是市场效率的下降：绕行中转、小型船舶的高成本加上合规风险溢价，最终推高俄罗斯海运运费。这一结果印证了“行政干预市场”的基本规律——政策干预的代价终将由目标市场消费者承担。

基于俄罗斯市场的经验及美俄市场差异，法案实施后可能出现以下变化：

首先，全球性航运巨头不会退出美国市场，而区域性小公司根本无法抗衡大公司的规模优势，正如安德鲁·阿博特所指出：相较大型班轮公司，中小航运企业由于规模上的劣势，更难消化额外的成本，“我们可能被迫向客户收取每两个标准箱2000至2500美元的附加费，而大公司只需收取800美元，这足以逼我们退出美国市场。”不过，退出威胁更多是警示性表态，中小企业更可能作为“合规马甲”公司去填补法案实施制造的市场空白。

基于法案要求，涉及美国的航线将面临航线调整和船舶置换。

以中国至美国西海岸的跨太平洋航线为例，传统模式是从中国上海等沿海港口直航美国洛杉矶；现在为规避法案成本，航线可能被拆分为两段：第一段“中国沿海港口到加拿大温哥华港”仍由全球性航运企业运营，自由使用包括中国建造船舶在内的任何大型船舶，第二段“加拿大温哥华港到美国洛杉矶港”则由专为合规成立的小型公司承接，使用日韩造船舶或二手船（美国民用造船业仅占全球0.2%的份额，成本高企且产能有限）。

区域性中转枢纽将围绕美国形成：东海岸可能依赖加拿大的蒙特利尔或多伦多，墨西哥湾指向巴拿马科隆自由区，甚至中远集团新开发的钱凯港也可能参与竞争。此举将导致美国所有直航干线港口（如洛杉矶、纽约）降级为支线港，物流链条延长、成本攀升、运价上涨。同时让美国的政策变成一种讽刺：俄罗斯圣彼得堡因制裁被迫升级为干线港，而美国港口却因法案反向降级为支线港。

由于整个中转过程需要全球性航运巨头与新设小型公司紧密协作，而货源掌握在世界性航运巨头手中。新设小型公司必然跟世界性航运巨头存在隐形的密切关联，甚至可以说就是原来大航运企业的马甲，在人员上双方的员工甚至可能之前就是同事。

地中海航运现在能无视欧美的制裁继续经营俄罗斯业务，未来也能换一种方式让这一切“符合”美国的法律。这就会导致美国国内出现大量的“合规”和“游说”需求。这在疫情期间也能找到案例：当初美国食品药监局（FDA）拒绝批准中国制造的防护产品入境，时任美国总统特朗普的女婿库什纳却可以利用“空桥计划”进口中国的防护产品，而当时美国境内的口罩零售价格是中国的几十倍。

当时《华盛顿邮报》以“从库什纳手里救救我们”为题发表评论

历史表明，政策干预非但难以实现目标，反而为权力寻租和效率损失埋下伏笔。行政干预市场就会导致价格信号扭曲、资源错配——哈耶克如是说。

·危中有机

尽管美国301法案将矛头指向中国航运和造船业，但对中国而言却并不完全是坏事。

历史经验表明，一个自由竞争形成的市场格局只能由强大的市场外因素打破。例如，欧美对俄制裁导致包括中远海运在内的国际航运企业退出后，俄罗斯市场空白迅速被俄本土和中国其他企业共同填补。这对于中国整体来说是有利的。

在航运市场下游的综合物流市场，趋势更加明显。在莫斯科举行的第28届俄罗斯国际物流展TransRussia，总计583家参展商，其中398家是俄罗斯本土企业，185家是国外参展商，其中中国企业超过了100家。在俄罗斯物流领域的外国，一半以上是指中国。

因此，美国市场长期由欧美企业主导，301法案若引发市场格局变化，这对于中国来说可能暗含战略机遇。

对企业而言，核心是利用法案引发的市场重构机遇扩大份额；对国家而言，则需系统性解决行业深层挑战。

这次的301法案是针对航运业和造船业的。对于航运业来说，法案暴露了包括国际航运组织和国际条约在内的现行国际航运治理体系的失效。此前欧美对俄制裁已导致全球12%的油轮脱离监管。

对于造船业来说，美国市场占全球海运量的22.5%，限制中国船舶的使用场合会压低中国建造船舶的市场价格，让其他非中国造船舶获得竞争优势。由于目前国际造船已被中日韩三家垄断，其他国家建造的船舶只是市场的存量。所以重点是要降低日韩造船的竞争优势，同时要认识到日韩造船业包含了很多欧美的技术和零部件，是欧美供应链的一部分，受到欧美贸易、金融、保险、法律等多方面的保护。

中国各方面需同步应对航运与造船领域的挑战，但策略的核心并非对等报复，而是以规则升级纠正市场中的歧视行为，维持市场的公平竞争，对于已经失效的行业现有国际体制进行“优化”，维护行业的健康发展。

美国以在世界市场中的份额为手段，其似乎忘记了，挂靠中国港口的船舶更多，中国占据的份额更大，并且在技术、环保和产业上占据压倒性优势。

就现有形势来看，建议中国相关方面采取一些措施，比如基于中国造船业的技术优势与日韩竞争对手的特点，在环保、技术、财务、金融、法律及保险等领域建立全链条标准体系。具体要求可以包括：

在签订造船合同时采用人民币结算，融资需通过中国的银行贷款，并由中国会计师事务所审计；

设计图纸需符合中国船级社环保标准，零部件须从中国境内或者中国企业采购，船舶完工后须经中国船级社（CCS）检验认证；

运营期间向中国保险公司投保，购买中国数据公司的咨询服务；

出现商业纠纷时，向中国海事仲裁委员会申请仲裁，法律诉讼由上海海事法院管辖；

承诺未来在造船、航运等领域的国际协商中，支持中国提出的方案。

上述标准将平等适用于包含中远等中国航运企业在内的所有挂靠中国港口的船舶，并根据合规程度差异化收费。例如，未使用人民币结算的合同加收1.5%手续费；不符合中国环保标准的船舶，按日收取环境处理费。此举并非针对特定国家，而是基于主权原则对港口设置统一规则进行监管，正如欧盟要求进入其水域的船舶缴纳碳税一样。

·结语

国内舆论中常出现“金融法律行业是‘恨国党’大本营”之类的论调，这一说法虽显偏激，却有其经济背景：当前金融、法律等领域的高端岗位仍依赖欧美标准认证和跨国企业需求，从业者的职业路径客观上与西方体系深度绑定。这种“饭碗依赖”，本质上是产业体系延伸的结果。

中国构建自主的造船、航运规则体系，正是为了打破这种单向依附。通过强制人民币结算、本土保险条款、中国船级社认证等标准，倒逼金融、法律、保险等配套服务业的中国化，这将直接创造高附加值岗位。尤为关键的是，此类岗位对法律文书起草、国际仲裁、绿色金融等“文科技能”需求旺盛，能够有效缓解人文社科领域的就业结构性矛盾。

“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中”，这话不仅适用于粮食领域，其他关键领域同样需要领悟。

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