李迅雷、张德礼：依据社保缺口测算未来财政支出力度

【文/李迅雷、张德礼】

老龄化加速的背景下，社会保险基金对财政补贴的需求可能持续上升。这种潜在支出责任，也是当前财政加杠杆的约束之一。

社会保险基金，主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险四类，生育保险已按照社保基金的财务制度和职工基本医疗保险合并。它的资金来源，有保险费收入、财政补贴收入、利息收入和委托投资收入。

需要区分社会保险基金和社会保障基金。前文对社会保险基金做了简要介绍，而社会保障基金可以理解为是国家为了应对人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出压力，而设立的战略储备基金。同时成立了社会保障基金理事会来管理这笔资金，社保理事会通过专业化的投资，实现社会保障基金保值增值，为中国社会保障事业贡献积极力量。

财政补贴占社会保险基金收入的比例在两成左右。2013年财政对社会保险基金的补贴为7372亿元，2023年提高到了24271亿元，10年时间增长了229%。除2020年因疫情社保可以阶段性缓缴，导致当年财政补贴占社会保险基金收入的比例跳升至27.7%以外，最近十余年的其它年份，这一比例在20%-23%之间小幅波动。

但对社会保险基金的财政补贴，占公共财政支出的比例逐年上升。2013年公共财政支出中，对社会保险基金的补贴占比为5.3%，2023年上升到了8.8%，剔除2021年的异常扰动外，最近十余年该比例呈持续回升之势。

财政对社会保险基金的补贴，集中在基本养老保险和基本医疗保险。以最新数据2023年的为例，财政对社会保险基金的补贴总额为24271亿元，其中对基本养老保险和基本医疗保险的补贴分别为17511亿元、6735亿元，占比分别为72.1%和27.7%。而对失业保险基金和工伤保险基金的补贴总额只有25亿元。

进一步拆分看，可以发现财政资金在补贴基本养老保险和基本医疗保险时，侧重点有所区别。2023年面向企业职工、机关事业单位和城乡居民的基本养老保险基金财政补贴规模，分别为7731亿元、5991亿和3789亿元，占对基本养老保险基金补贴总额的比例分别为44.2%、34.2%和21.6%。对比来看，2023年面向城乡居民、城镇职工的基本医疗保险的财政金额，分别为6613亿元和122亿元，占比分别为98.2%和1.8%。

由此可见，目前对城镇居民社会保险相关的财政补贴集中在养老，而对农村居民社会保险相关的财政补贴则以医疗为主。2023年城乡居民月平均养老金为223元，同期城镇职工月平均养老金为3742元。这种差距一方面使得目前财政资金对农村养老的补贴相对较少，更多投向医疗，另一方面则意味着未来对农村养老的补贴大概率将保持高增长。

中国社会保险基金累计结余金额，除2020年因疫情短暂下降外，其余年份都在上升。但是剔除掉财政补贴后，2013年到2023年，社会保险基金的其它各项收入，都小于当年的支出，2019年开始这个缺口超过1万亿元。这意味着2013年以来，社会保险基金累计结余金额能够持续增加，主要是靠财政补贴在支撑。

展望未来，社保保险基金对财政补贴的需求可能较快上升，有以下三个原因：

第一，人口老龄化加速，会在收入和支出两端同时增加社会保险基金，尤其是基本养老金的缺口。工作期间缴纳各类社会保险费用，退休后开始领取养老金，老年人口抚养比越高，意味着缴纳的人越少、领取的人越多，对财政补贴的诉求越高。

2014年到2023年，中国老年人口（65岁及以上）抚养比从13.7%提高到22.6%，同期财政对基本养老保险的补贴金额，从4798亿元提高到17511亿元。根据OECD偏保守的预测，2040年之前中国的老年人口抚养比将持续较快上升，2060年将达到53.1%，这意味着基本养老保险的缺口可能将长期且较快地扩大。

一些学者定量测算了中国的养老金缺口。张琳琳的研究显示，在基于现收现付制度的情况下，即使养老金收入和支出同时增加，但由于人口老龄化养老金支出的增速更快，2020年到2035年，中国养老金的累计缺口将达到30.3万亿元。由于养老保险基金可将一部分资金用于投资，张琳琳的测算显示，即使是按混合型明星基金9.1%的平均投资回报率测算，2020年到2035年中国养老金的缺口也将达到26万亿以上。

第二，公共福利支出普遍存在只进不退的“棘轮效应”，且由于经济增速中枢下移，面临社会保险断缴人数上升、失业保险领取比例提高等问题，这些都会增加未来的社保保险基金支付压力。

基本养老金等社会保险待遇水平，一旦提高后很难再降下去。考虑到目前城乡居民的月平均养老金较低，未来还有很大的提高空间。2023年城乡居民养老保险的领取人数为1.73亿人，假设月平均养老金翻一倍，从223元提高到446元，虽然还是处于较低的水平，但每年的城乡居民养老保险支出就要增加4621亿元，占当年公共财政支出的1.7%。

此外，经济增速中枢下移和就业市场不确定性上升，也在收、支两端加大了社会保险基金的压力。

支出方面，以失业保险领取为例。2011年中国领取失业保险的人数为197万，占当年城镇登记失业人口的21.4%。2012年到2022年，这一比例在21%-25%之间小幅波动。2023年领取失业保险的人数提高至352万，占当年城镇登记失业人口的比例跳升到32.8%。考虑到失业保险等制度的日渐完善，失业后领取失业保险的比例未来可能会进一步提高。

收入方面，以基本养老保险为例。根据中国社会保障学会会长郑功成的调研，职工基本养老保险中断缴费的现象较为严重。中国职工基本养老保险的遵缴率（缴费人数占参保人员的比例），从2011年的85.2%下降到2022年的80.8%，每年中断缴费的人数从2011年的2956万人增长到2022年的6325万人，断缴已经成为一个不可忽视的问题。

第三，社会保险基金在不同保险品种和地区之间，存在不均衡的问题。由于难以完全统筹，当某些社会保险品种或者地区面临资金缺口时，可能需要财政资金来补贴缺口。

2023年年末，中国基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险和工伤保险的累计结余金额分别为78173亿元、47951亿元、3213亿元和1415亿元。根据2023年各自的支出规模计算，分别可满足13.7个月、20.4个月、26.0个月和13.7个月。考虑到结余规模和可支付月数，目前城镇基本医疗保险的支付压力相对较小，但在现有政策框架下，它难以向基本养老保险调剂。

地区分化方面，以2023年31个省市自治区年末的基本养老保险累计结余为例。31个省市自治区中，广东省的累计结余最高，达到了1.75万亿元，北京和江苏的分别位列二、三，累计结余规模分别为8614亿元、5341亿元。广东、北京和江苏的累计结余总和，占全国31个省市自治区总和的49.5%，接近一半。江西、广西、河北等13个省市自治区2023年年末的基本养老保险累计结余都少于1000亿元，其中青海只有43.8亿元。

用2023年年末累计结余除以当年的支出金额，来估算2023年年末各省市自治区基本养老保险累计结余可供支付的月数。广东的最高，为53.3个月，甘肃、湖北等11个省市自治区的可支付月数低于6个月，其中黑龙江只有1.1个月。

2014年到2023年，财政对基本养老保险的补贴年均增长15.5%，同期名义GDP增速和公共财政支出的年均增速分别为7.8%、6.8%。财政对基本养老保险的补贴是偏刚性的，有点类似于政府债务，未来财政对基本养老保险补贴的增速，和名义GDP增速的缺口将进一步扩大。这意味着对基本养老保险等社会保险的财政补贴，将和举债导致未来的政府杠杆率上升一样，这种潜在支出责任会约束当前的财政扩张。

资料来源：

1、张琳琳等，《人口老龄化背景下中国养老金缺口分析及其对策》，《复旦学报（社会科学版）》2023年第1期。

2、郑功成等，《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化——<中华人民共和国社会保险法>实施评估报告》,《社会保障评论》2024年第5期。

风险提示：

1、测算有误；2、内外部变化导致老龄化超预期加速；3、财政收支压力加大，挤占对社会保险基金的补贴；4、研究报告使用信息更新不及时的风险。

【本文转载自微信公众号“李迅雷金融与投资”（lixunlei0722）。】