安东·尼尔曼：新矿产协议这份“卖国”条约，泽连斯基会签吗？

【文/观察者网专栏作者 安东·尼尔曼，翻译/薛凯恒】

本周，乌克兰将派代表团前往美国华盛顿特区，就矿产协议草案与特朗普政府进行谈判。在经历了争吵、博弈与搁置之后，美乌矿产协议谈判有望重新走向正轨。

然而，这并不是什么值得高兴的事情，尤其是对于乌克兰人民来说。根据乌克兰最高拉达议员雅罗斯拉夫·热列兹尼亚克的透露，这份58页的协议将“对乌克兰构成灾难性威胁”。

热列兹尼亚克曝光的争议条款核心内容有：

1. 美方将主导管理事务并拥有否决权；

2. 收益优先流向美国，且乌克兰需承担补偿差额的义务；

3. 协议无限期有效，美国可单方面禁止乌方对第三国出口资源；

4. 协议未包含任何安全保障条款，且要求乌克兰偿还过往接收的美援款项。

特别引发争议的条款包括：美国对乌克兰全境现有及未来矿藏的开发权、强制外币结算与利润优先汇出机制，以及对基础设施项目的优先处置权等。乌克兰总统泽连斯基虽表示“尚未收到协议最终版本”，但热列兹尼亚克称，该草案已从最初四页纸长度的意向备忘录升级为全面资源控制协议。

乌克兰第一副总理兼经济部长尤利娅·斯维里坚科表示，希望确保最终达成的协议符合乌方的战略利益，乌美双方都能接受。 视觉中国

这份新协议的出现与2月28日白宫椭圆形办公室的公开争吵直接相关。当时特朗普与泽连斯基围绕协议细节爆发争执，导致原定签署的框架协议被废弃。特朗普政府推翻此前共识，提出的新条款不仅触及泽连斯基的主权“红线”，更可能阻碍乌克兰的欧盟入盟进程，因此被乌克兰当局所抵制。乌克兰最高拉达已明确表态，若不进行重大修改，协议将无法获得批准。一些反对派议员如贡恰连科已经威胁要就此事责难泽连斯基：“这将使美国控制从乌克兰到俄罗斯的整个能源版图。”

泽连斯基面临两难抉择：特朗普的新提议对当局来说是一个严峻的挑战。签署这样一份“卖国”的协议对泽连斯基来说无异于“政治自杀”。这样的协议在乌克兰最高拉达中没有任何通过的可能性，而未经议会批准的协议要么完全无效，要么会被立即废除（这只会进一步动摇泽连斯基的执政基础以及导致乌克兰与美国的关系进一步恶化）。

然而，当局也不可能直接拒绝签署协议，因为特朗普会将这视为又一次的公开冒犯，随之而来的后果也会相应出现。因此，乌克兰当局的唯一出路是拒绝签署协议，继续拖延谈判进程。毕竟，之前发生的一些事件（如群聊泄密事件）以及谈判经验表明了特朗普团队的不专业性，其政策方向的摇摆过于频繁，这在某种程度给当局带来了一些“希望”（或者说幻想）。

本文将讨论美国新提议的矿产协议的细节及其影响。

强硬的新协议

3月23日，乌克兰收到了美国递交的新版矿产收入分配协议草案，这份文件出台的过程并不顺利。此前美国曾以“乌克兰的冒犯”为由单方面暂停谈判三周，甚至多次回绝基辅当局要求立即签署已磋商成果的提议。3月初，坊间一度传闻美方可能借“惩罚乌克兰”为由重审协议条款。

传闻随后被证实并非虚假。美方很快就通知基辅当局，他们要放弃分阶段推进计划——原本议定好的先签框架协议再谈细则的流程被美方无视，直接要求一步到位签署协议最终版本。这让当局官员被打了个措手不及，他们试图说服美方“先建立框架再填细节”以符合两国议会审批流程，可美国方面并没有理会。

新出炉的58页协议玩了个“二合一”的把戏，既当框架又做细则，规定了从收益分配到投票机制的详细内容。核心条款是设立“美乌重建与发展投资基金”（以下简称基金），由美国国际发展金融公司（DFC）独揽大权。最重要的矿产“共管”条款被彻底重订——今年2月底双方好不容易达成的关键条款已经被美方全面否决，反而倒退到2月12日美国财政部长贝森特最初提出的版本，而泽连斯基当时对此表示不可接受，这导致美乌关系的第一次紧张，并直接引发了椭圆形办公室争吵事件。

3月23日的草案功能上既是“框架协议”，又是包含细节的“最终执行方案”。通过跳过原本的框架和细节划分阶段，直接推出最终协议，这表明特朗普已对谈判失去耐心，并以此向基辅当局施加压力，想要在短时间内迫使当局接受最终协议，以腾出精力应付其他问题。

当地时间4月1日，德国外长贝尔伯克在离任前夕访问乌克兰，强调乌美之间签署的任何矿产协议得符合欧盟法律。 视频截图

显然，特朗普提出的新协议严重危害了乌克兰的国家利益，这个协议所规定的框架完全是“美国掌控决策，乌克兰承担代价”的运作模式。3月23日协议草案再次证明了特朗普政府的施政逻辑：即不惜一切代价、不关心任何道德和其他框架的束缚，用最简单的方式获取利益。

主权损害

该协议的影响是非常深远的，一旦达成并落实，必将对乌克兰的经济政治主权造成严重损害。

无论是2月底的初版协议，还是3月23日的草案，美国与乌克兰之间的矿产协议都涉及一个关键议题，即保障美国公司对乌克兰新开发矿产的独占权利，这些“矿产”涵盖铁矿石、天然气及其他各种资源。根据协议草案，乌克兰只有在某种矿产未能吸引美国投资者的情况下，才可向本国和欧洲企业发放开采许可证。即便如此，许可证价值的50%及租金依然必须归基金所有。这一条款显然与乌克兰加入欧盟的竞争原则相悖。尽管在2月的协议中这一问题得到了解决，但在最新的草案中它又再次出现。

新协议进一步要求，所有未来涉及乌克兰“自然资源和基础设施领域”的投资项目，均须优先供美国投资者审查。只有在美方主动退出后，基辅才能与其他国家展开谈判。乌克兰必须向美方同步所有谈判细节，连机密文件也不能豁免。法律层面也严格受限：自美方拒绝投资之日起一年内，乌克兰不得向任何第三方提供更优惠条件。

这还不是全部的限制条款。3月23日协议草案中还规定，所有涉及“关键矿产”的开采许可证必须附加限制性条款——禁止向“美国海外私人投资公司（即DFC）认定的竞争国”销售矿产。考虑到美欧当前在贸易补贴、产业政策上的激烈博弈，这个所谓“竞争国”清单大概率会包含欧盟成员国。对于正拼命申请入盟的乌克兰来说，既要讨好欧盟又要给欧盟的商贸制造障碍的做法很明显是自相矛盾的，但美国显然不在乎这种外交问题。

此外，协议草案对乌克兰主权的最大限制在于，根据相关规定，这个由乌克兰矿产收入供养的基金完全脱离了基辅当局的掌控。DFC不仅独揽基金管理人员的任命权，基金董事会更是被美方代表垄断，他们凭借压倒性投票权能强行通过任何决议。当局派驻的两名董事连花瓶都算不上，顶多只能在凑不齐法定人数时用弃权票制造些程序麻烦。基辅当局甚至连董事会成员的任命权都没有：连这两个象征性席位的人选都要经过DFC点头。可以说，美国是用乌克兰的资源建了个法律意义上的美国金库，它服务于美国的利益，将税收和收益交付给美国，而非乌克兰。

通过这份协议，美国利用资源控制权与基金组织建立起对乌克兰经济的掌控，协议将乌克兰的自然资源转化为美国的资本增值，更意图将战时援助异化为永久性的经济吸血机制。

荒谬的协议

在新协议草案中，乌克兰被要求对自2022年俄乌冲突全面爆发以来美国提供的所有支持进行补偿，“补偿”包括预算、军事和人道主义援助等。文件明确指出，所有援助的总值需在协议签署时以附件形式列出。

这笔金额被美国确认为DFC在基金中的“初始出资”。根据一些估算，美国对乌军事援助占了援助金额的大部分。美国向乌克兰提供的军事援助有多种方式，包括更新五角大楼的武器库存（通过订购美国军火企业的新武器填充库存，再将被淘汰的军火援助给乌克兰）以及直接向乌克兰提供军火物资，或在军火企业为乌军订购新武器等。所有的援助物资都是美国军工企业的产品，是直接的物资而非资金，资金则始终在美国经济体系中内循环。3月23日的协议草案未对各类援助性质进行区分，也没有解释军援的具体操作路径，却强硬要求乌方以“货币清偿”方式履行偿付义务。

这一条款是基辅当局难以接受的。此前泽连斯基已公开反对特朗普政府将无偿援助视为“债务”并主张货币化偿还的提议，并将此列为谈判不可逾越的“红线”。2月末达成的矿产协议中，相关条款因当局的强烈抵制而被删除。但最新的协议草案不仅让这一争议条款“复活”，还附加了更为严苛的条件：基金收入必须兑换为美元，且在美国政府提出要求时需零手续费即时汇入其海外账户，否则将由当局承担相应的赔偿。协议同时规定，未来矿产资源收益将优先用于基金运营及“货币化债务”的清偿。

俄罗斯方面3月中旬指责，乌军为破坏和谈对俄罗斯别尔哥罗德州发动进攻 “今日俄罗斯”视频截图

当然，美国在草案中也对当局的部分诉求作出了一些让步：首先，美国解除了当局此前强烈抗议的所谓的“隐形负担”——即现有矿产开发成本不再由乌国家财政承担（美国曾这么要求过当局，而当局则向美国强调此举将进一步加剧乌克兰的财政预算危机）；其次，允许基金自主决定将全部或部分收益再投资于乌克兰国内项目，并获取相关项目未来收益的50%。

但这并不意味着乌克兰能松口气，因为上千亿美元的债务仍需通过真金白银偿还，且美方增设了一项“激励条款”以防止乌克兰拖延偿还债务：乌克兰每年对美偿债金额将以4%幅度递增。这意味着乌克兰不仅肩负着一个本不应存在的巨额债务，还将面临时间压力，与偿还的“死线”展开竞赛。当局既要应对战场消耗，又需在债务利息堆叠前完成看似不可能的“还款长跑”——笔者很确定，当局一定会把这笔额外的负担加给乌克兰民众去承担。

另外，美国政府向乌克兰政府发送的58页协议草案，与2月份送至基辅的矿产协议草案还有一个显著的特征：起草者似乎对主权国家的运行规则及国际协议的相关原则没有基本的认知。整份文件读起来更像是一份商业计划书，而非国家层面的正式谈判协议。

3月23日协议草案的制定者显然不了解国际条约需要议会（或类似机构）批准的基本事实，协议文本从头到尾未提及需要乌克兰最高拉达批准的关键程序（没有这道法定门槛，协议即便签署也形同废纸）。在2月底的框架协议中，美方尚承认乌克兰对欧盟及其他合作伙伴的既有承诺，但新协议草案却要求基辅当局单方面保证矿产协议绝不与美国法律产生冲突，且不得让DFC陷入任何连带责任。

主要的问题在于，该协议在现有框架下缺乏落实的可能。不仅因其核心条款严重侵蚀乌克兰财政主权，更在于协议草案的政治毒性不可能有人敢于承担——没有乌克兰政客会冒着“卖国贼”的骂名为草案背书（这种政治污点足以终结任何人的政治生涯），而泽连斯基本人更不可能押上政治生命签署这种文件。他一直以“硬汉”形象和强硬立场闻名，不可能轻易签署任何没有明确安全保障的矿产协议，以避免损害自身的政治声望。

而根据现有的协议设计，所谓的安全保障根本不存在。DFC作为纯金融机构，不可能代替五角大楼和北约去对俄罗斯进行的战略威慑，而这恰恰是基辅当局在历次谈判中反复强调的“底线”。

乌克兰没有选择

所有的这些都使乌克兰面临艰难的局面，无论进退都可能引发灾难性后果，在这种情况下，如何做决策是至关重要的。

无论怎么辩解，这份草案协议的存在本身对乌克兰来说就是一个陷阱——接受意味着“政治自杀”，拒绝则要直面特朗普政府的怒火。无论是基辅当局还是乌克兰社会，都很难接受这种过分的协议。但拒绝特朗普的过分要求也将对乌克兰产生明显的负面影响。

自今年2月底椭圆形办公室那场著名的争吵后，特朗普对基辅当局的耐心就像沙漏里的沙子般急剧流失。泽连斯基团队多次试图通过谈判矿产协议来修复关系，但这次美方提出的新条件显然超出了乌克兰社会的心理承受底线。之所以美国会提出如此过分的条件是因为，特朗普对乌克兰的成见已经非常深，换句话说，特朗普甚至希望泽连斯基和基辅当局继续采取强硬立场，并将其当作敲打乌克兰甚至再度停止援助的借口。

特朗普激动驳斥泽连斯基

鉴于泽连斯基多次希望签署美乌矿产协议的表态，如果他在新草案的相关问题上直接拒绝美国，这难免会再次激怒特朗普，使其将乌克兰视为“不可靠的家伙”，并用其他手段制裁乌克兰。而即使特朗普本人不作表态，他身边的一些人（如副总统万斯）对乌克兰的敌意也会使事情变得更糟糕。他们正愁找不到借口来推动对乌克兰的“惩罚性措施”。

与注重“基于规则的秩序”的拜登政府不同，特朗普团队里的人行事都遵循商业讹诈的逻辑，根本不在乎国际舆论的批评，也不介意重新冻结军事援助、缩减情报合作等制裁手段。在看待相关问题时，我们必须意识到这一点。

乌克兰的困境是，基辅当局拒绝如此“卖国”的协议草案看起来合情合理，但这并不会给乌克兰带来任何好处。当局的想法很好：没有美国，我们还可以依靠欧盟。然而，尽管欧洲已经开始“复苏”并试图重建其国防工业，但欧洲自身对美国的依赖都非常严重。因此，直接拒绝已经不是一个好的选项。拖延时间，不回答“是”或“否”，可能是一个选择，但对做事效率极高的特朗普来说，这种手段可能不会奏效。

再次上任以来，特朗普急于通过政绩证明自己的能力，美乌矿产协议是他政绩计划中的一部分，他已经表示希望矿产协议能尽快签署，上文曾提到他向基辅当局施压迫使他们接受“最终协议”，这正是为了赶时间。而乌克兰当局高层反复示好白宫、避免正面冲突的想法，本质上也是想拖到局势出现转机。然而这套把戏在讲究效率的特朗普面前恐怕行不通，由于特朗普政府急于用外交政绩证明实力，矿产协议被视作必须尽快落地的“橱窗工程”，任何拖延都可能被特朗普认为是蓄意对抗，从而引发特朗普对乌克兰更深的敌意。

至于修改美国提出的草案，删除其中的一些条款，这就更不现实了。3月23日的协议草案不仅在矿产权益分配上完全倒向美国、没有留出任何余地，其行文方式也违背了国际协议的基本规范。乌克兰当局的政客们既无勇气赌上政治生命签署这种文件，也提不出任何的修改方案（协议是完全服从美国利益的，想要将其修改得“公正”，最好的办法是完全推翻它）。目前唯一可行的解决办法是赶在谈判破裂前抛出替代方案。据说，泽连斯基团队正秘密拟定以2月矿产协议备忘录为蓝本的新草案，这非常困难，但总好过坐以待毙。

这就是跟特朗普政府打交道的生存法则：明知道对方开的条件像生吞玻璃渣一般难以接受，你也要表现出认真谈判的姿态，直到对方自己放弃。这回，泽连斯基只能硬着头皮赌一把，无论输赢，他都要将自己的牌全部打出去。    

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