王德福：当文明城市创建变成政府的独角戏，这是要不得的

【文/王德福】

文明创建中的三重替代

东部某市调研时，社区干部诉苦最多的事件之一是文明城市创建。作为一项已经持续多年，且 2022年升级为“文明典范城市”创建的常规性中心工作，文明城市创建已经深深嵌入了城市基层治理中，并且在每年的特定时段内，主导了社区工作。

这些年到各地调研，无处不在“创文”。对此，肯定者有之，批评声音也很大。坦率地说，“创文”工作已成为形式主义问题的重灾区，也成为基层最主要的负担之一。何以如此呢？我认为，这与“创文”中的三个替代有关。正是这三个替代，使得“创文”走了形，变了味，甚至成了灾。

突击迎检替代常规工作

2015年起，全国文明城市从三年一次复检改为每年一次，目的是推动“创文”工作常态化，杜绝地方上把常规创建工作变成三年一次的突击迎检。可从实际情况看，国检周期变短，非但没有解决突击迎检替代常规工作的问题，反而让问题更严重了。三年一检，地方和基层至少还有两年的喘息空间，一年一检，这口气便也松不得了。

国检是期末考试，一年就一次答卷机会。正式考试前，自然要有几次模拟考，为的是提前发现问题，查漏补缺。这样重要的考试，放到个人头上，或许还有人会有裸考的勇气，可对一个城市的主官来说，在任期制下，可能其任期内只能遇到一次“创文”周期。从无到有的新创建，其压力要比保住“帽子”小很多，毕竟前任几连冠的政绩不能砸在自己手上。

市里这样想，省里同样如此。文明城市数量最好只增不减，东部有些省份不是喊出了“全域文明城市”的口号吗？所以，为了迎接国检这场年度期末考试，省、市、区各级便要层层组织一轮轮的模拟考。名义上，国检是下半年才开始，实际上呢，对基层来说，其实全年都在迎检。

更何况，模拟考是对标正式考的，甚至还要超标模拟，用更高的标准来要求，更挑剔的检查来实现万无一失。超标模拟考给基层带来的巨大困扰，比国检的正式考远甚。调研中许多社区干部都说，国检不可怕，省检、市检才可怕。

超标模拟考下，基层迎检便花样百出。调研中，超标反应最集中的有两点：一是不允许出现一个烟头，二是楼道鞋柜不允许摆放其他物品。社区干部都说，零烟头不是国检要求，是该市自己制定的标准。零烟头不仅是指地面上，还包括路边绿化带、小区草坪里。市检的要求是发现一个，就要扣分。具体扣多少分，没人说得清。为了迎接检查，该市几乎全市动员捡烟头。身穿红马甲，戴着小红帽的捡烟头志愿者，简直成了小区和马路边的风景线。公园社区书记比较善于动脑筋，她觉得只靠社区工作人员根本无法捡干净，还是要动员群众。

于是，她开展了一场“烟头换鸡蛋”活动，若干个烟头可以到社区兑换4个鸡蛋。动员效果还是很不错的，书记说“那些老太太可积极了”，还有不少小朋友也参与进来。不过，更多的时候志愿者们还是街道和社区工作人员。西利街道城建科科长就去捡过烟头，他说，“一个朋友调侃我，说你这个工作不错啊，拿着国家工资，跑来干环卫工人的活儿。你说这是不是巨大的浪费？国家发工资，是让我们做更重要的本职工作。我不是瞧不起捡烟头，而是说对不起这份工资”。

零烟头运动效果好得惊人，以至于据说省检查组都不敢相信。府右社区书记说，“省检查组专门杀了个回马枪，你说，这不是自己给自己找事吗？”

楼道鞋柜的要求也让社区干部很苦恼。与我调研过的许多城市一刀切的要求、不允许楼道出现任何堆积物不同，该市允许每家在楼道摆放一个鞋柜。看来这也不是国检的统一标准，该市在开了一个人性化的口子的同时，又要求鞋柜上不允许放其他东西。社区干部说，这让人很难办。要么就按照消防法的要求，严格不允许摆放。

现在让人摆了鞋柜，鞋柜上面放把雨伞或者其他什么小物件，又能有什么影响呢？是破坏美观还是增加消防隐患？由于实在找不到做工作的过硬理由，社区工作者便只好靠软磨硬泡。最后的撒手锏就是，“配合一下，检查组走了随便怎么摆都行……”

还有一个比较折腾、让社区无所适从的要求是宣传氛围营造。府右社区书记说，上面一天一个样，今天让做成地标，插在草丛里，营造温馨的类似烛光的氛围，明天又要整改，说宣传标语涉及意识形态问题，“落地”观感不好。还有活动计划上墙展示的问题，新时代文明实践站要求排出全年活动表，上墙公示。社区刚做完没多久，上面又通知要求社区志愿服务活动也要列入活动计划公示，但又不能增加展示板，只能在原活动表后面加括号标注属于志愿活动。

实际上呢，这些展示的计划都是做给检查看的，“社区的活动提前一个月计划还差不多，搞年度计划根本不现实” 。

迎检中的入户测评环节更是一次次“斗智斗勇”，基层为了确保测评通过，就要想办法让检查组“见到”可靠的居民。一方面，社区会提前通知平时关系好的党员和居民代表，将房门开着，做好迎检准备。另一方面，万一检查组抽到了没有打招呼的居民，就会面临被拒访或测评丢分的风险，随行的社区工作人员就会以“这家在居家隔离”“家里有病人”等搪塞过去，利用其与检查组信息不对称的优势尽可能将风险最小化。

有一次，府右社区被抽到检查组要晚上入户，社区要在最短的时间内将小区环境清理好，其中最重要的就是将路面停放的车辆清走，劝说居民将车辆暂时停放在外面马路上，待检查组离开再开回来。那次正好遇到一位居民不理解，社区全体工作人员便集体向他拱手作揖赔笑，反复恳求“拜托了拜托了”，搞得居民实在不好意思只好把车开走。

检查本应是对一年工作成果的评估，实际上，很多工作靠临时突击更容易见效。根本原因在于标准严重脱离实际，不可能常态化落实。一年365天，天天零烟头？天天去检查鞋柜？这是完全不可能的。于是，日常“文明”便成了迎检的“闪光”。

2022年5月31日，九寨沟县举办第35个世界无烟日主题活动。资料图/新华社

政府管理对社会文明的替代

文明城市，说到底是社会文明。一个城市是否够得上文明城市，最有发言权的自然是生活在这个城市的市民。但文明城市创建就不一样了，创建是政府的责任，创建水平体现的是城市管理水平。文明城市创建的考评，严格来说，评的也应该是城市管理水平。其结果，要么授予文明城市创建先进城市，要么就针对城市管理另授一称号。创建水平高，便授予文明城市，其实是存在一定程度的张冠李戴问题的。

当然，城市管理水平与社会文明水平也不是说完全无关，管理确实会提升社会文明程度，比如公共场所不准吸烟，不准随地吐痰，文明养犬等，都要靠政府管理来引导市民行为，形成社会规则、秩序，养成社会公德。但是，从管理到文明养成毕竟不是短线的，帽子却是三年一考评，一年一复审，长线工作也就短线化了，其结果便是政府管理替代了社会文明。

以烟头不落地为例，不随地扔烟头，的确应该是每个人遵守的公德。不污染环境，也不影响他人健康。如果仅从社会文明程度来要求，达到零烟头的目标是很难的。莫说这种常住人口 900多万的特大城市，就是一村一社一小区，也不是人人都能做到的。社会文明可及的目标，是大多数人遵守，却不得不接受仍有少数人不遵守的现实。

文明洁癖是要不得的，也正因为这是基本现实，才需要有另外一些人来负责应对少数人不文明现象的存在，否则还要保洁公司做什么呢？但是，即使有专人来处理少数人的不文明，我们仍然不可能全天候地消灭不文明现象的存在。除非付出超乎想象的巨大成本：每一段马路，每一块草坪，每一寸公共空间都安排专人 24小时值守。这是值得的吗？

现在的情况是，靠社会文明水平，消灭不了烟头，靠日常环卫保洁，也消灭不了烟头。但文明城市创建要消灭烟头，怎么办？只好动员社区和基层工作人员利用上班时间，假装成文明志愿者去捡烟头。最后，或许烟头在某个时间段被消灭了，这一项得分也保住了。但谁都知道，这一项考评出来，既不代表社会文明水平，甚至也不能代表城市环卫工作水平。

西利街道辖区内有一个号称全市最好的大型农贸市场，据说在其他市场买不到的东西这里都能买到，这个市场还是各大海鲜酒店的主要供货地。众所周知，菜市场是文明城市检查的重点场所。有趣的是，这个市场在 21世纪初的改制浪潮中被低价承包给了私人，承包期长达 70年。

于是矛盾来了，作为经营方，只要合法经营，食品安全和环境卫生达标即可，但达标只是底线，文明是高线。这两者之间存在的差距谁来负责呢？经营方没这个动力，因为这意味着更高的投入，但并不会带来额外收益。靠市场内的几百户摊主？每个摊主都希望把货品摆放在最显眼的位置，而不是最规范的位置；水产区难免会有积水，经营者不可能做到随时保持干爽，保洁人员也只是完成每天固定时间的清扫。

问题是，检查组随时会来，恰好赶上这个时间差怎么办？而且大概率会赶上。既有标准差，又有时间差，这个漏洞本是社会和市场运转的正常的一部分，是社会文明的原生样态。但是，文明创建可不接受这个原生样态。于是，漏洞只能政府来堵上。西利街道每年花在这上面的资金高达 500万元，结果当然是好的，这么多年从没掉过链子，可又有谁会认为这代表了社会文明水平的提升呢？

这些毕竟发生在公共的空间，牵强附会，勉强可以算得上政府责任，或可为巨量资源投入稍增一点合理性。可有一个地方的合理性，便很值得商榷了。

这个地方就是住宅小区。小区是市民居住和生活的基本单元，尽管小区也有水电气和地下管网等市政公用设施介入，但其仍同城市道路、公园、市场等公共空间不同。从产权上来说，小区是业主共有的。它是一个介于个人私有空间与公共空间的共有空间，借用经济学公共物品理论，这是个俱乐部空间：它对内部成员是开放的，但对外部人员则是有一定排他性的。业主交物业费，享受小区绿化、治安、休闲等服务，外部成员想要使用小区内部资源，严格来说是应该支付费用的，比如临时停车，摆放快递柜等。

当然，政府公益用途除外。社区居委会挂个横幅，做场活动，是公共事务，自然是不同的。这里说句题外话，2015年在南京调研时，一位社区居委会主任说，业委会要求居委会在小区内开展活动，占用场地要向业委会申请。这是明显对共有权的误解了，居委会如果是市场组织，那这样要求是合理的。但居委会是具有政权性质的服务居民的公共事业组织，在其所做事务明显是公益性质的前提下，这样的要求是不正当的。

住宅小区是文明创建中的又一个重点区域，社区的文明创建氛围要在小区落地，居民的一些日常生活行为也要被规约，文明城市中特别重要的满意度测评要入户开展，小区的环境卫生、秩序更是检查重点，其中很多要求与小区物业管理重合。于是，一个明显不合理的事情出现了：居民自费获得小区物业服务且服务水平还要接受政府文明城市创建的检查。矛盾之处在于，文明的标准对所有小区是一致的，可小区物业费标准是不同的。

正常情况下，物业管理水平遵循质价相符原则，一分钱一分服务，自然会出现不同小区物业管理情况的差异，可文明检查却强行用一套外在的标准要求所有的小区。那么问题来了，你怎么让物业费五毛钱的小区跟五块钱的小区相比较？怎么让它们达到同样的文明标准？这便又出现了标准差。

用社会文明来衡量，住宅小区出现差异是自然现象。想要获得更好的物业服务，多交钱就是了，同时再提高业主自治水平。某种意义上，小区物业管理出现问题，恰是增强居民责任意识、参与意识的契机，反而有助于提升社会文明水平，但用政府创建标准来看，差异便不可接受了。对于那些管理不好的小区怎么办？很简单，政府来管，政府投入人力物力帮助其达标。2017年到绍兴调研，城区便是这样做的，由住建部门接管问题小区，以迎接检查。

问题来了，这样的文明算得上是社会的文明吗？明明也不过是政府管理水平罢了。而更严重的是，这于社会文明的提升是有益还是有害的呢？我看是有害的。它不光让受益的小区丧失了自我觉醒的机会，助长了依赖思想，也造成了社会不公。毕竟政府是在动用公共资源去做一件并不那么公共的事情，那些规规矩矩交费和交更多费用的小区居民怎么看？有问题反而得到好处，难不成大家一起来摆烂，反正政府会兜底？好在，社会文明还没有真正滑落到这个地步。

政府对群众的替代

迎检替代了日常，管理替代了参与，造成的最终结果便是政府替代了群众、替代了市场与社会。文明城市创建，变成了政府的独角戏，变成了“干部干、群众看”。

文明城市的文明，群众不需要，标准太高。小区里出现几个烟头，能怎么样呢？鞋柜上放一把伞，又能怎么样呢？标准要能够说服人，让人接受，才能成为普通人的行为规范。太高了，圣人所不及，何况普通人？绝大多数人做不到的标准，只能靠别的方式达到，如迎检中的那些做法，但也只达到一时，长久不了，太久了，谁都受不了。这样的标准，便成了笑话，很荒诞，又很无奈。

基层最无奈。他们退无可退，只能硬着头皮去做。2021年在东部某市调研，当地宣传部门要求村社区每周上报几件身边好事，每月上报一个身边好人，市、省平台上要发多少条先进事迹，搞得宣传系统忙得要死。其他人忙着去搞环境卫生，毕竟只要迎检那段时间就可以了，西利的菜市场，迎接检查的“应包处置”也不过是街道和社区干部从 7月到 10月帮忙摆放电动车、打扫卫生，接管市场物业管理。

宣传部门却一年到头挖空心思去“发掘”好人好事，还要写成材料，还要发表，还要有人点赞、评论。别人是体力活儿，他们是脑力活儿，丝毫不轻松，可是怎么办呢？该市从第一届开始便是全国第一个文明城市（县级），“×连冠”还要继续“连”下去啊。

群众却无感，谁会注意到烟头少了或者没了呢？谁会关心遍布小区的核心价值和各类标语呢？到菜场买鱼的，地面上有一点积水又能怎么样呢？难道就不吃鱼了？当然，这不是否定文明创建中的一切工作，但至少在前面讨论的事情上是如此的。

最要命的是，现在大家都知道“创文”这件事是“皇帝不急太监急”（这话不太妥当，但是这么个意思），便都“垂手而立”，等着、看着基层干部忙得焦头烂额，有的还不忘调侃几句，基层干部也跟着自嘲几句，“创文”迎检的现场便充满了快活的气氛。

对西利那个菜场的老板来说，政府每年花几百万元请人帮忙管理菜场，多好。用街道一位干部的话说，“官员一茬茬地换，他（老板）早摸透你的套路了”，“政府的软肋被捏得死死的”。小区物业也一样，与社区书记私人关系处得好的项目经理便多配合一下，否则谁还不乐得看那些志愿者在小区里捡垃圾呢？

府右社区书记说，她动员小区居民做志愿者，一位居民说，我当志愿者可以，但不是去当捡垃圾的志愿者。我作为业主已经交了物业费，这些活儿应该物业去干。我交着钱，还去帮物业捡垃圾，这是什么道理？

这是要不得的道理。

《群众的时代：社会转型期的城市基层治理》 作者：王德福