刘成良、冯淇：12345如何更好发挥“泄压阀”和“减压器”作用？

【文/观察者网专栏作者 刘成良、冯淇】

作为联系政府和社会的重要平台，尽管社会上对12345多有抱怨，但从笔者调研的情况来看，12345为畅通民意表达渠道、精准供给公共服务、解决社会治理难题提供了重要抓手。

根据2025年最新数据显示，全国12345服务热线日均接听量突破437万通，相当于每2秒就有1通电话接入。其中咨询类事项占比高达70%，主要涉及社保缴纳、证照办理等高频民生事项。这类基础性需求依托智能知识库系统可达成“即问即答”，例如广州12345服务热线已完成了社保医保、公积金等九大业务领域，共计218个场景的知识库梳理工作，涵盖超过2600个子场景，咨询事项直接解答率能保持在96%以上。

在非咨询类事项中，又可分为小微问题和结构性问题。小微问题诉求处置效率相对较高，例如北京市12345服务热线数据显示，2023年办理公共服务、市容环卫、市政等市政服务类问题累计100万余件，按时办结解决率95.5%、群众满意率达到96.1%，民生服务保障持续加大，市政服务类问题占比逐年下降。

12345政务服务便民热线的双重功能

对于企业和群众的一般咨询类诉求，12345热线根据其构建的知识库及相关政策文本解疑答惑即可，而对于非咨询类的诉求，则由12345热线进行派单，由相关部门按照职责分工办理相关业务、实施监管执法或应急处置，工单办理完结再由12345热线向企业和群众进行反馈。

北京市12345“接诉即办”工作流程图

总体而言，政务服务热线在社会治理中发挥着居民“泄压阀”和政府“减压器”的功能。

12345服务热线的即时性情绪疏导与诉求表达机制，为公众提供了释放压力的有效渠道，发挥着社会矛盾缓冲层的关键作用。公众在遭遇公共服务缺失、行政执法争议或民生权益纠纷时，未释放的情绪会成为社会压力的“易燃物”。通过建立可预期的诉求表达机制，将不确定的社会风险转化为可测量的行政工单，实现社会治理压力从隐性积聚向显性处理的系统性转化。

笔者在苏南调研时，相关负责人表示，百分之七八十的话务员曾在接线投诉时被老百姓骂哭。群众在社会生活中遇到一些问题会产生不满情绪，尤其是针对一些公共问题，而这种情绪释放最便捷的端口就是12345热线。

从社会治理的角度来看，这种情绪的释放确实能够平复当事人的心情，有助于矛盾的缓和，避免一些小微问题酿成大错。当然，对于接线员而言，则不得不承受着较多的负能量，以至于这一岗位的离职率普遍较高。接线员长期在这一环境下工作的心理疏导问题也需要被关注到。

另一方面，12345服务热线事实上起到了对社会问题的分类治理作用。较为简单的咨询及民生诉求类的问题在热线端就及时化解，有效避免行政资源浪费；对于涉及公共利益调整、政策协调等复杂治理命题，则转入信访、综治等深度治理通道，依托各部门间的协商沟通，集中处置“硬骨头”。

这种分层处置体系不仅完成了对矛盾焦点的快速响应，也为跨部门协商治理提供制度化切口，形成“精准分类—分级处置—协同治理”的闭环管理体系，使政府治理压力实现层级化传导与适配性消化。以苏州为例，2024年群众诉求受理量达1228.96万件，其中78%的简单咨询诉求在热线端由政策专员和民生接听员直接办结，剩余22%的复杂问题移交给信访、综治等部门。

政务服务便民热线的运转困境

但笔者在调研中也发现，诸如居民频繁反映的环境污染、物业管理、交通出行等结构性治理问题，长期占据热线投诉量前列，但仅靠12345热线的工单派发模式存在明显治理能力边界。由于这类问题本身就涵盖复杂的社会利益矛盾，往往涉及跨部门权责衔接与协同协作，并具有反复性特点，容易陷入“投诉——反馈——未解决——再投诉”的循环。

因此，借助12345服务热线的回复特性，一些不合理不合规诉求，造成政务资源浪费的现象也愈发明显。“会哭的孩子有奶吃”现象已成为政务服务热线最突出的治理困境，具体表现为：少数群体通过频繁拨打电话、夸张表达诉求、持续纠缠施压等方式，使本不应纳入公共治理范畴的不合理诉求异化为优先处置事项，甚至倒逼政府突破政策边界进行特殊化处理。

更值得警惕的是，过量资源向“会哭”群体倾斜，极易诱发“闹访优先处置—正常诉求延缓—更多民众效仿”的恶性循环，造成治理资源的严重浪费和社会乱象。

12345工作人员也承受了巨大压力

其形成根源在于政务服务热线的“响应率”“满意率”刚性考核指标，迫使工作人员只能在有限行政资源与无限个体诉求的夹缝中作出策略性妥协。

我国政务服务热线实行“首接负责制”与“100%响应”原则，自2022年起，群众和企业提出诉求后，全国省级热线平均响应时效要求已达15分钟。这种制度刚性会导致非选择性受理，即使可明确判定为无理诉求，但仍需启动标准处置流程。

例如，内蒙古包头市某市民提出孩子高考成绩不佳情绪低落，希望重新组织一次高考，这类令人啼笑皆非的离谱诉求，但相关部门仍须根据流程规范出具正式书面答复。

再者是满意率考核机制。各地方政府普遍将“群众满意率”纳入绩效考核核心指标，权重一般在30%～40%左右，使工作人员陷入了满意率困局。面对办不了、办不好的群众诉求，仍然要追求高满意率，让基层干部不堪重负，也会造成程序性消耗。苏南某市12345服务热线后台数据显示，3年间不满意事项共计3000余件，其中三分之一是由同一人反映评价的，尽管存在反复不合理诉求，但根据相关运作规则必须接收办理。

但是，对于政务服务热线而言，若缺乏刚性制度倒逼履职，仅靠自我驱动恐难持续。当强制性回复机制与满意率考核缺位时，部门惰性会使得其在很多层次上进行敷衍应对，出现“程序性应付”现象，即简单机械地回复“已关注”“正研究”等模板化表述，导致群众急难愁盼问题在系统空转中沉淀；个别领域甚至衍生出“选择性响应”策略，对解决难度大、责任认定复杂的事项消极规避，最终动摇政府公信力的根基。

苏南某市创新打造12345热线与网络理政平台双轮驱动的便民服务平台，调研结果表明，平台受到纪委作风效能考核，部门负责人认为考核分数是次要的，关键是有了考核指标后能够促使工作人员积极主动地处理事务。甚至该平台会进行“自我加压”要求第三方现场暗访，并形成督查专报，以通过上述机制确保论坛的正常运行，为公众提供高效的问政服务。

对此，政务服务热线亟需找到一个相对均衡的状态，平衡好群众权益保障与行政效能提升。从正向意义而言，强制性回复机制和满意率考核能够有效督促公共部门及时履职履责，及时回应群众诉求。但与此同时，不可避免地会出现不合理诉求的问题，当部分群体把正当诉求通道异化为博弈工具时，类似四川某市出现的“房屋征拆后要求二次索赔”等问题，就暴露出考核体系的价值盲区。

优化12345政务服务便民热线运行的对策建议

为了破解当下政务服务热线存在的治理困境，需要进一步完善治理体系、治理机制。

建立健全权责清单，推进热线标准化建设。在依法履职框架下，应以政务服务职能法定化为基准，明确政务服务热线的职能范畴和权责清单，细化服务事项类别，制定标准化应答范式。对于涉及政策公开、行政服务、民生保障等应属职能的诉求，包括政策咨询、公共服务申请、执法监督建议等事项，应列为热线必复范畴，确保公众合法合规的知情权、表达权得到制度性保障。

而对超越政府职能范畴、重复无效提交、内容表述失范的诉求，则需通过制度性设计设立规范化处置流程，借助预设信息接口自动转链司法服务、市场监管等专业平台，实现诉求流转向精准化转型升级，维护政务服务热线参政议政的严肃性和权威性。最终形成的权责运行闭环，将在提升政务响应效能与维护群众合法权益之间达成动态平衡，推动问政服务从“粗放式接收”向“精细化治理”转型升级。

加强部门协调联动，发挥城市治理合力。为解决单个部门的治理乏力问题，应进一步完善常态化的部门协同机制。

一是突破传统的“条块限制”，以制度化的方式加强公共部门之间的互联互通，促使各部门各司其职、相互配合，成为一个有机整体。对于超越单个部门能力范畴、居民诉求热度比较高的问题，应以便民服务中心为督办平台，通过高位协调，发挥各部门合力。

二是积极为12345热线主管部门赋权。因政务服务热线在社会治理中的角色愈加重要，为增强其在社会治理中的统筹调度能力，应对其积极赋权。

三是进一步完善专业人才储备。既要注重引入社会治理方面的专业型人才，也要积极吸纳数据开发与应用方面的技术型人才。通过建立常态化学习、分析、研判等机制，不断增强政务服务热线工作人员的知识储备和工作能力，提升服务质量和效率。

完善考核监督机制，提升政府服务质效。通过建立多维度的复合型考核指标，将有效接通率、时效达标率、直接答复率、群众满意率等核心指标有机结合，通过动态权重调节机制科学合理考评工作开展情况，同时配套建立容错纠错机制，为基层工作人员提供合理的履职保障空间。

同时，健全常态化监督问责机制，采取定期检查与随机抽查相结合的方式，通过暗访督查、录音抽查等多种形式，对服务态度、办理时效、处置效果等关键环节开展全过程监督，实现从单一结果导向到全过程质量管理的转变。

完善责任追究制度，拓宽监督举报渠道，通过引入社会力量和第三方评估，建立起问题线索快速核查机制，对服务态度恶劣、工作推诿扯皮等违规行为严肃问责，形成有效的监督闭环。

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