秦皓昂| 国际刑事法院请回答：内塔尼亚胡抓得不？

【文/观察者网专栏作家 秦皓昂】

国际刑事法院对菲律宾前总统杜特尔特发布逮捕令一事，引发世界关注。

3月11日，杜特尔特从香港返回菲律宾，入境后被捕，随后被带往位于海牙的国际刑事法院，并于3月14日出庭接受审讯。 据称，审判可能持续数年时间，如果被定罪，杜特尔特最高将面临无期徒刑。紧接着，3月16日，菲律宾国家警察局公开表示，已经做好了根据国际刑事法院要求逮捕杜特尔特其它盟友的准备。

尽管菲律宾早已在2018年退出国际刑事法院的《罗马规约》，此后也没有重新加入，但国际刑事法院仍“顺利”地执行了此次逮捕令，这一系列操作，很难不令人联想其背后的政治性。

此次“逮捕令”事件，让人想到此前俄罗斯总统普京也曾被国际刑事法院发布逮捕令。但普京并未在意，2024年还出访了国际刑事法院的成员国蒙古。随后，国际刑事法院表示蒙古国有义务逮捕普京，乌克兰外交部也于2024年8月30日敦促蒙古国逮捕普京。蒙古国作为《罗马规约》缔约国，理论上需履行第59条规定的逮捕义务。然而，结果却是蒙古国拒绝执行国际刑事法院的逮捕令。

2024年9月2日，俄罗斯总统普京（左）访问蒙古美联社

两次“逮捕令”，看似相同的事，却有不同的结果。是什么因素导致国际刑事法院在性质类似的事件中遭遇了完全不同的情况？在看似唬人的名称下，国际刑事法院在国际事务中究竟扮演着什么角色？

国际刑事法院是什么？

国际刑事法院（International Criminal Court，ICC）成立于1998年7月，其法律基础是《罗马规约》。该规约由约120个联合国成员国签署，赋予国际刑事法院对犯有种族灭绝罪、危害人类罪和战争罪的个人进行起诉的管辖权。目前，共有123个国家承认国际刑事法院的管辖权。

国际刑事法院于2002年7月正式开始运作，初始创立时有60个国家批准《罗马规约》。其总部设在荷兰海牙，但该法院不属于联合国结构，也与联合国国际法院无关。法院由18名当选法官组成，其机关总共有800多名雇员，来自100个国家。官方语言有六种：英语、法语、阿拉伯语、汉语、俄语和西班牙语，其中英语和法语是工作语言。

除了审判部门，国际刑事法院还设有上诉部门、预审部门和检察官办公室。国际刑事法院检察官负责领导调查和跟进刑事案件，并在法庭上提出起诉。预审室负责审查起诉书和关于被刑事起诉人员的豁免声明。审判部门为法官提供支持，并协助管理案件，而审判室则负责审理检察院提交的案件，并就被告人的罪责作出决定。

国际刑事法院路透社

根据《罗马规约》的规定，“犯罪嫌疑人”无论职位高低，也无论其是否是国家元首、政府成员和其他政要，均可被起诉。对于被法院所认定的罪名，不存在追诉时效。

根据《罗马规约》第13条，国际刑事法院可以在以下情况下行使管辖权：

1.《罗马规约》缔约国将情况提交国际刑事法院审理；

2.联合国安全理事会将案件提交给国际刑事法院审理；

3.国际刑事法院检察官主动提请案件审理。

预审室只有在以下三种情况下才会发出逮捕令：

1.有必要逮捕“犯罪嫌疑人”强制令其出庭受审；

2.被告人阻碍调查；

3.被告人继续犯罪。

逮捕令中包括人员姓名、具体罪行以及对相关事实的简要说明。逮捕令在法院决定撤销之前一直有效。国际刑事法院不能进行缺席审判，也就是说，它需要先逮捕被告才能开始进行审判程序。在国际刑事法院请求协助后，签署《罗马规约》的国家必须逮捕并把被告带到当地法庭。

如果涉事国家拒绝，国际刑事法院会将相关问题提交给缔约国大会或联合国安理会。另外，国际刑事法院也可以向未签署《罗马规约》的国家提出逮捕请求。

国际刑事法院的审判程序按照其规约和程序规则进行。在案件提交审理之前，会进行初步调查程序，包括收集证据、询问证人、专家和受害者等，以及确定是否有足够的理由提出起诉。如果检察官根据初步调查认为证据充分，他将对特定个人或人员提出起诉。

国际刑事法院的庭审由初审庭或上诉庭进行，具体取决于程序阶段。庭审包括检察官、辩护方和受害者代表的发言、证人询问、证据提交和双方辩论。庭审结束后，法院作出判决，可能包括无罪释放、认定有罪和判处刑罚，以及可能对民事和道德索赔的决定。判决可以上诉至国际刑事法院上诉庭，上诉庭审理法律和事实问题的上诉。

在最终判决后，如果认定有罪，则执行刑罚，由国际刑事法院成员国执行。该法院可以判处被告有期徒刑或在特别严重的犯罪情况下判处被告无期徒刑，被告可以被送往由国际刑事法院成员国确定的地方服刑。惩罚措施还包括罚款、财产没收、各种矫正措施等。此外，国际刑事法院有权作出决定，要求被告赔偿受害者，包括由犯罪引起的物质和精神损害。惩罚措施还包括取消其担任的职务。

可以看出，尽管国际刑事法院建立了完整的司法程序和强制措施框架，但其实际效力高度依赖成员国的司法合作。由于缺乏独立的执法力量，法院的逮捕令和判决执行完全依托于缔约国的协助。其司法行动常受制于国际政治格局，尤其当案件涉及大国或具有复杂地缘政治背景时，执行阻力显著增加。

即便法院依据《罗马规约》启动程序，大国仍可通过外交胁迫、经济制裁甚至法律对抗（如美国援引《反国际刑事法院管辖法案》）架空其管辖权。这种权力的作用使得国际刑事法院的“普遍性”原则在实践中往往成为空中楼阁，发展中国家经常指责该法院是在进行“司法殖民”。

不加入《罗马规约》的国家大多认为国际刑事法院存在干涉国家司法主权的嫌疑。许多国家批评国际刑事法院日益政治化的现象，不承认国际刑事法院或不遵守其判决，认为这些判决是“出于政治动机做出的”。

国际刑事法院的合法性危机与政治抉择

特朗普再次担任美国总统后，曾做出一项备受关注的决定，即于2025年2月6日对国际刑事法院检察官卡里姆·汗实施制裁，并且签署针对国际刑事法院本身的金融制裁令，理由是国际刑事法院“实施了非法且无理的行动”。

国际刑事法院检察官卡里姆·汗联合国

美国官方解释称，这些措施源于国际刑事法院“毫无合法依据地宣称其管辖权，并启动了针对美国及其部分盟友（包括以色列）人员的初步调查，还进一步滥用权力，发布了针对以色列总理内塔尼亚胡和前国防部长加兰特的无理逮捕令”。文件还指出，该法院对美国和以色列没有管辖权，因为这两个国家“并非《罗马规约》的缔约方”“它们从未承认国际刑事法院的管辖权”，并且“两国均为繁荣的民主国家，其军队严格遵守战争法规”。

除对法院官员及其家属实施金融制裁和签证限制外，文件还警告称美国将继续对国际刑事法院的“违规行为”采取重大限制措施。“违规行为”指的是，国际刑事法院侵犯了美国主权及“破坏了美国政府及其盟友（包括以色列）在国家安全和外交政策方面至关重要的工作”的行为。

值得注意的是，国际刑事法院对俄罗斯总统普京发布逮捕令时，指控其犯有“将乌克兰被占领土上的平民（儿童）非法驱逐到俄罗斯联邦的战争罪”，但美国在国际刑事法院发布对普京的逮捕令时，却闭口不提“侵犯国家主权”的问题。

要解释这一现象其实很简单：特朗普对国际刑事法院实施制裁，并非因为其决策带有偏见、政治化且在法律上站不住脚，而是因为这次制裁涉及了美国及其盟友以色列。如果不是这种情况，美国很可能仍然会继续将国际刑事法院视为迫害某些国家（如俄罗斯）的绝佳工具。

但不可忽视的是，特朗普在某种程度上与俄罗斯的立场产生了共鸣（俄罗斯既未批准也未承认该法院的管辖权，并且对卡里姆·汗提起过刑事诉讼），美国和俄罗斯都将国家主权置于国际机构的决定之上。

2016年，俄方表示无意成为《国际刑事法院罗马规约》的缔约方联合国

与那些名义上“公平公正”、实际上却受到西方严密控制的机构相同，过去30年来，国际刑事法院的活动一直被广泛批评和质疑，批评者多以前南联盟（现塞尔维亚）内战问题为例，认为国际刑事法院的作为傲慢无礼且有失公理。

在前南斯拉夫内战问题的诉讼中，国际刑事法院认定60%的塞尔维亚人有罪，其检察官卡拉·德尔庞特在一次采访中承认，“审判现代世界中的战争罪犯”完全是政治行为。还有前南斯拉夫总统米洛舍维奇在该法庭的牢房中“意外死亡”的事件。国际刑事法院在5年多的时间里、经过23次庭审，未能证明他所被指控的罪行，但仍然将他关押在监狱中，未给予适当的医疗照顾。

显然，对国际刑事法院的批评声音并非无的放矢。该法院长期以来一直被视为一个合法性存疑且有失公平的机构，世界上最有影响力的国家要么未批准《罗马规约》，要么完全拒绝成为该条约的缔约方。如果一个主权国家不承认国际刑事法院的管辖权，那么国际刑事法院的权力便不能凌驾于该国的意志之上，没有人能强迫一个主权国家履行其未签署条约的义务。这是国际法的基本原则：条约仅对缔约方具有约束力。

国际法明确规定，国家元首、政府首脑和外交部长等高级官员在其他国家享有司法豁免权。然而，当《罗马规约》被创建时，其中规定，“与个人职务地位相关的豁免权不应妨碍法院行使其对该人的管辖权”。也就是说，当《罗马规约》缔约方达成“共识”时，一国高级官员的豁免权就可以被取消，这毫无疑问是公然践踏他国主权的行径。

国际刑事法院的傲慢由此可见一斑，它非法地将国际管辖权置于国家管辖权之上。这自然会在那些身为《罗马规约》缔约方的国家之间播下冲突的种子，这些国家要么拒绝执行国际刑事法院的逮捕令，要么冒着战争的风险去强行逮捕他国领导人。

问题来了：国际刑事法院如此公然地践踏国际法，将自己的“权威”凌驾于国际法之上，那么它究竟是在为谁的利益服务？答案不言而喻。

在美西方的阻挠下，从2009年起，国际刑事法院拖延处理巴勒斯坦和其他国家关于以色列军队根据《罗马规约》犯下的罪行的申诉。直到15年后，当以色列在加沙地带的种族灭绝性质的行动再也无法遮掩时，国际刑事法院才被迫开启案件的调查。

2023年10月18日，人们在荷兰海牙国际刑事法院总部抗议支持加沙路透社

然而，国际刑事法院一直试图将巴勒斯坦问题的调查敷衍了事，为案件付出的资源也少得可怜。相比之下，国际刑事法院于2023年3月17日签发了对俄罗斯总统普京的逮捕令，宣称要追究普京在俄乌冲突中犯下的“战争罪”“危害人类罪”等罪名。

此时离俄乌冲突爆发仅一年有余，国际刑事法院在这个问题上，展现了与巴勒斯坦问题截然不同的“高效率”，为了给普京定罪，其背后的付出肯定颇多。当美西方需要借司法外衣打压对手时，国际刑事法院便如提线木偶般高效运行，而面对美西方及其盟友，国际刑事法院却“低调处理”。双标做法撕碎了其“司法公正”的伪装，暴露其为特定国家、特定集团服务的本质。

现在轮到国际刑事法院经受考验了：美国的制裁不仅切断了国际刑事法院获取银行服务和支付系统的渠道，还可能导致其活动停摆，因为国际刑事法院的信息技术系统由美国微软公司管理和维护。特朗普的决定剥夺了国际刑事法院最大的依仗：美西方的政治“保护伞”。国际刑事法院以及其检察官卡里姆·汗究竟能不能“秉公处事”，这是接下来的一大看点。

如果国际刑事法院在压力之下撤销对内塔尼亚胡的逮捕令而不撤销对普京的逮捕令，就将彻底沦为笑柄。

霸权操弄下的司法伪善

近年来，国际刑事法院在国际事务中的影响力逐渐衰弱。在霸权主义的压力下，它逐渐沦为某些国家打压不同政见的工具，尤其是小国常常成为受害者。普京和杜特尔特在“逮捕令”下的不同结果表明，任何“权威组织”的合法性，归根结底仍需依赖权力和实力的支撑。国际刑事法院所谓的“司法公正”，不过是某些国家用来排斥异己、干涉小国内政的借口。

国际刑事法院“选择性司法”的问题愈发突出。例如，自2004年起，国际刑事法院对哥伦比亚内战中的反人类罪展开调查，但长期聚焦于反政府武装（如“哥伦比亚革命武装力量”FARC）的“罪行”，而对政府军与右翼准军事组织的行为却视而不见。2016年哥伦比亚和平协议签署后，国际刑事法院仍以“国内司法程序不足”为由试图保留对案件的管辖权，其调查的主要对象仍是前游击队领袖，而对哥伦比亚军方高层的调查却因“证据不足”而多次搁置。

此外，2017年，国际刑事法院启动对阿富汗战争期间美军及中情局涉嫌酷刑、非法拘禁等战争罪的初步调查。尽管有明确证据显示美军存在系统性虐囚行为，但国际刑事法院的调查却迟迟没有进展。2020年，美国特朗普政府通过制裁国际刑事法院官员、限制签证等手段施压，最终导致国际刑事法院检察官在2021年宣布“因国际合作不足”暂停调查。

在面对美西方的政治压力时，国际刑事法院选择拖延、搁置调查，而同期对非西方国家（如非洲国家内战）的类似调查指控却在迅速推进。自成立以来，国际刑事法院提起诉讼的案件有约80％位于非洲，其中多数属于中非、刚果（金）、苏丹等国。这些案件多由联合国安理会或缔约国移交，且调查效率较高。

例如，2005年联合国安理会将苏丹内战问题移交国际刑事法院，2009年国际刑事法院便对苏丹时任总统巴希尔发出逮捕令。马里并非《罗马规约》缔约国，但2012年联合国安理会通过决议将其局势移交国际刑事法院调查，国际刑事法院于2013年启动对马里内战期间战争罪、暴力罪的调查，并于2017年起诉一名武装组织领袖。

苏丹前总统巴希尔遭国际刑事法院通缉至今路透社

相比之下，2014年，国际刑事法院在舆论压力下被迫启动对英国军队在伊拉克涉嫌酷刑和虐囚行为的初步审查。调查耗时近6年，搜集了大量能够佐证英军行为的证据，但国际刑事法院却因“证据不足”，2020年宣布决定不展开全面调查。英国作为《罗马规约》缔约国，却未受到任何追责，这与国际刑事法院在非洲国家相关案件中的强硬做派形成了鲜明的对比。

弱势国家往往是国际刑事法院“司法实践”的对象，而西方国家或亲西方国家则能通过政治、经济手段构筑拒绝调查的壁垒，国际刑事法院在这些事件中表现出明显的欺软怕硬和双重标准。

国际刑事法院的常规预算主要来源于《罗马规约》缔约国的分摊会费，其中欧美国家占比极高。截至2025年，国际刑事法院共有125个成员国，但主要资金贡献国仍为欧洲国家及美国的盟友国（如日本、加拿大等）。

国际刑事法院特别调查组约60%的运作资金直接来自美国和欧盟国家，财政上的高度依赖使其工作方向与西方的战略利益紧密相连。对菲律宾前总统杜特尔特的调查，就被质疑是受到美国对菲律宾政治施压的影响。

除强制分摊的会费外，国际刑事法院还接受自愿捐款，而此类“捐款”通常由西方国家政府或与西方关系密切的国际组织提供。尽管美国并非《罗马规约》缔约国，但它仍能通过间接渠道（如资助非政府组织或成员国）影响国际刑事法院的资金流向。支持国际刑事法院运作的非政府组织（如“国际刑事法院联盟”，CICC）有许多总部设在欧美国家，资金来源直接依赖西方政府和西方的基金会。“国际刑事法院联盟”总部同样位于荷兰海牙，其活动资金大多来自欧美国家的捐赠。

值得警惕的是，国际刑事法院的运作模式正在塑造危险的先例。本次杜特尔特事件，本质上是国际刑事法院通过追溯性管辖，干涉他国司法主权的行为，实质上构成了对他国主权的系统性侵蚀。这种模式若被效仿，将导致所谓的“国际司法权”凌驾于国家主权之上，使国际司法彻底沦为强权干涉的工具。（注：菲律宾于2018年3月13日已退出《罗马规约》，2021年9月菲律宾政府宣布拒绝与国际刑事法院调查合作，并禁止其调查人员入境；理论上，国际刑事法院无权对杜特尔特发出逮捕令。）

可以说，国际刑事法院所表现出的特质，与它自己所宣称的“公平公正”“人权至上”完全背道而驰。它接受美西方资助，根据国际权力格局选择性地进行“司法审判”，专挑“软柿子”和“不听话者”下手。本质上，国际刑事法院仍然是一个霸权主义的附属品。

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