陈相秒：国际刑事法院抓了杜特尔特七年，最后多亏了小马科斯

【文/观察者网专栏作者 陈相秒】

当地时间3月12日晚些时候，国际刑事法院（ICC）发布声明称，菲律宾前总统杜特尔特已被ICC正式拘留，未来将“在适当的时候”安排首次出庭听证会。ICC还在声明中，感谢了菲律宾政府的协助。

而此前杜特尔特启程去海牙时，菲律宾现总统马科斯在新闻发布会上曾表示，此次逮捕符合菲律宾对“国际刑警组织”的承诺，“我们没有以任何方式帮助ICC”。

此次事件将菲律宾现任总统小马科斯对杜特尔特家族间的政治斗争推向了高潮。菲律宾国内舆论一片哗然，而菲律宾近来愈演愈烈的家族内斗对国际社会而言更是扑朔迷离。杜特尔特家族的遭遇再次印证了一条政治铁律：没有永远的朋友，只有永远的利益。

杜特尔特抵达荷兰后的画面 菲律宾媒体

现政府的支持是国际刑事法院逮捕行动成功的关键

国际刑事法院作为政府间组织和国际法庭，并非联合国机构或国际法院的一部分。虽然曾经对包括俄罗斯总统普京、以色列总理本雅明·内塔尼亚胡、以色列国防部长约阿夫·加兰特等政要发出过逮捕令，但成功的案例寥寥无几。除非得到缔约国和某些非缔约国的支持，否则所谓逮捕令几乎只是一纸空文。

因而，此次对杜特尔特的逮捕行动之所以能成功，显然离不开小马科斯政府的支持和协助。菲律宾政府的同意是国际刑事法院进行调查和逮捕杜特尔特的前提。

这一点从本案的进展可以窥见。按时间进度，国际刑事法院对杜特尔特的调查经历了三个阶段，这三个阶段层层递进，反映出小马科斯政府立场的变化。

阶段一：僵持（2018年-2022年）

国际刑事法院针对杜特尔特涉嫌“反人类罪”的调查早在2018年2月就已启动。这一事件的起因之一是包括菲律宾前国会议员特立尼斯（Antonio Trillanes IV）在内的部分人士，在2017年就向国际刑事法院提出了调查请求。但在杜特尔特主政及小马科斯上台初期，菲律宾政府并不愿意接受国际刑事法院的调查，因此双方事实上处于僵持状态。

2019年杜特尔特在任期间，菲律宾退出《罗马规约》，以此作为对国际刑事法院无端指控和启动调查程序的抗议。但国际刑事法院的调查并未因菲律宾政府的不满而停止。2018年3月，国际刑事法院声称，菲律宾退约并不影响对杜特尔特的调查，而实际情况并非如此，有关调查进展缓慢甚至一度停滞。

按照《罗马规约》有关管辖权的规定，除非联合国安理会提交案件，否则非缔约国的同意，是国际刑事法院检察官在领土内进行调查的先决条件。杜特尔特政府的严词拒绝和“退约”使得国际刑事法院的调查并不顺利。经过前期的初步调查，2021年5月，国际刑事法院检察官办公室再次请求预审庭授权展开调查，并在当年9月15日获准，由此开始了案件的正式调查程序。

但2021年11月，负责案件的检察官通知预审分庭，菲律宾根据《罗马规约》第18(2)条要求推迟调查。7个月之后，当时杜特尔特临近结束任期，国际刑事法院检察官办公室向预审分庭提出恢复调查请求。在经过一段时期的协调之后，2023年1月，预审分庭最后同意全面重启调查的申请。

这是3月12日拍摄的位于荷兰海牙的国际刑事法院。新华社

阶段二：突破（2023年-2024年底）

小马科斯政府上台之初，曾公开拒绝国际刑事法院对菲律宾拥有管辖权，并表态不会配合对杜特尔特的调查。但随着“马杜组合”出现嫌隙，特别是两方矛盾日益凸显，小马科斯对本案的态度经历了从明确表示拒绝配合到支持甚至协助的大转变。

2023年针对国际刑事法院拒绝菲律宾提交的暂停调查请求之后，小马科斯指责国际刑事法院干涉和攻击菲律宾国家主权，对菲律宾是否有管辖权存疑，并称将与国际刑事法院“断交”、停止一切联络。然而，自2023年底、2024年初，小马科斯政府的立场开始松动，对国际刑事法院的态度更是变得暧昧。

2023年11月小马科斯声称正在考虑让菲律宾重返国际刑事法院。2024年初，小马科斯虽仍然坚持拒绝配合国际刑事法院调查，但菲律宾司法部长却公开表示，“若遵循法律程序，政府可能会允许国际刑事法院进行调查”，二者唱双簧的迹象显露无遗。

菲律宾国会参众两院也开始对杜特尔特死揪不放，甚至邀请杜特尔特出席听证会，就所涉案件进行陈述。参众两院最后认定国际刑事法院的指控并非子虚乌有。

比如，众议院人权委员会主席比恩韦尼多·阿班特认定杜特尔特在禁毒战争中导致无数人死亡，涉嫌犯下“反人类罪”，参议院人权律师切尔·迪奥克诺在2024年10月的听证会之后，也声称杜特尔特的供述已经“承认”对其指控。众所周知，众议长是小马科斯表弟，是其坚定的支持者，因此众议院的态度一定程度上反映了小马科斯政府的态度。

阶段三：调查和逮捕（2024年底-2025年）

2024年11月，小马科斯政府完全推翻之前的立场，首次明确表示：“政府有义务将红色通缉令视为需要遵守的请求，在这种情况下，国内执法机构必须给予充分合作”，“如果国际刑警组织提出要求，总统办公室愿意考虑移交杜特尔特”。

就在杜特尔特被逮捕之前，有关国际刑警组织对菲律宾前总统杜特尔特发出红色通缉令的消息不胫而走，且菲律宾国家警察进入高度戒备状态，提前部署至少7000名警察严阵以待，这系列动作表明小马科斯政府已经做好配合国际刑事法院逮捕行动的充分准备。

媒体传言，这7000多名警察全城搜捕杜特尔特，而事实上杜特尔特本人在香港就表示“已做好可能被逮捕的准备”，不仅已经隐约感觉到国际刑事法院即将动手且并无逃避的打算，因此小马科斯政府提前部署警力实质上是防止发生大规模骚乱。特别是杜特尔特在马尼拉的尼诺伊·阿基诺国际机场被捕后立即被送往维拉莫尔空军基地，而这个基地是专供菲律宾总统及外国政要来访使用，警卫级别相对较高，这也是小马科斯政府防止杜特尔特支持者干扰逮捕行动的事先安排。

菲律宾政府态度的大转变为国际刑事法院的调查和逮捕行动取得实质性突破提供了契机，并促成了在马尼拉的火速逮捕并转移行动。

这是3月11日在菲律宾马尼拉比利亚莫尔空军基地拍摄的载有菲律宾前总统杜特尔特的飞机。新华社

ICC对杜特尔特指控真相扑朔迷离

国际刑事法院检察官办公室以“反人类罪”对杜特尔特展开调查并逮捕，其中具体指控包括：谋杀、酷刑和强奸。国际刑事法院指称，杜特尔特在担任“达沃敢死队”（Davao Death Squad）负责人期间，以及随后在担任菲律宾总统期间，根据一系列政策针对平民实施了大规模的系统性攻击。

此类袭击持续了数年，并造成数千人死亡。国际刑事法院据此认定，杜特尔特通过并联合其他人，同意杀害被他们认定为疑似罪犯或具有犯罪倾向的人，包括但不限于毒品犯罪者，最初是在达沃，随后是在全国范围内实施。

国际刑事法院搜集的所谓“证据”包括以下几个方面：

第一，国际刑事法院前期已经进行大量公开甚至秘密的调查，手中握有部分所谓“受害者”的指控甚至“证词”。

据菲律宾前国会议员特立尼斯在2024年4月透露，国际刑事法院调查人员直接联络了超过50名现役及前菲律宾警察。部分控诉者称，杜特尔特没有按照“法律规定的正当程序”保障犯罪嫌疑人的正当权利，导致数千人死亡，包括儿童。据国际刑事法院称，杜特尔特担任菲总统期间，大约有12000至30000名平民因毒品战争被杀，大多数受害者是来自贫穷群体，包括被警察或身份不明的袭击者枪杀的。

第二，菲律宾国内已有的调查和判例，有助于佐证国际刑事法院搜集到的证据。小马科斯上台后，菲律宾政府相关部门曾就“毒品战争”导致的反人类罪进行调查，并对部分参与行动的警员提起诉讼。比如，2022年8月，菲律宾司法部启动对吕宋岛的250起涉毒枪杀案展开调查，并以涉嫌非法杀害9名非涉毒人员为由，对30多名警察提起诉讼。

同时，菲律宾国会参议院曾在2024年邀请杜特尔特参加听证会，而据出席听证会的参议员和众议员事后反映，杜特尔特的陈述证实了对其“反人类罪”的指控。按照《罗马规约》，菲律宾有义务将这些已经调查取得的证据提交给国际刑事法院，而这些证词和案件判例将为国际刑事法院的审判和定罪提供直接的支持。

第三，菲律宾国内部分人士的主动投案和提供证据。国际刑事法院的调查并非“自作多情”，而是基于前期部分菲律宾人士向国际法院提起诉讼请求。比如，菲律宾前国会议员特立尼斯就是在2017年向提出调查杜特尔特的人士之一。伴随着杜特尔特被逮捕，特别是小马科斯政府的态度转向支持，部分对杜特尔特“毒品战争”不满的菲律宾人将借机主动向国际刑事法院提供线索和证据。

同时，部分参加毒品战争的警察出于自身受到牵连甚至“将功赎罪”的心理，也将主动“投案”，出面“作证”并指控杜特尔特。

但有关杜特尔特是否犯有“反人类罪”的事实并不清晰。杜特尔特执政期间，发起了前所未有的反毒品战争，深得民心，对政治菲律宾国内的治安环境也确实起到了根治的效果。

毒品犯罪、腐败和贫困是菲律宾社会经济发展的三大痼疾。根据2016年的统计数据，全球大麻约七成产自菲律宾，菲律宾全国一度活跃着大约13个跨国贩毒组织和175个本土贩毒集团，“瘾君子”数量更是一度高达370万。警察部门和贩毒集团利益捆绑的现象更是屡见不鲜。比如，2016年8月，时任菲律宾国家警察总长德拉罗萨就曾透露，约300名警察涉嫌涉及毒品交易，包括把突击所没收的毒品占为己有并贩卖，或暗中为贩毒集团的生产与分销活动提供保护。

据菲方警察部门统计，杜特尔特上任第一年击毙超过2000名涉毒人员，犯罪案件数量较上一年减少约9.8%，社会治安明显改观。同样，杜特尔特主政的达沃市在其治理之下，毒品犯罪率下降了约75%。杜特尔特的铁腕手段为其塑造了硬汉形象，备受基层民众支持，2016年底其民意调查支持率更是因此高达77%。部分菲律宾人虽赞同杜特尔特毒品战争的手段过于简单粗暴，但这并不足以构成“反人类罪”的犯罪要件。

根据《罗马规约》，反人类罪是指“广泛或有系统地针对任何平民人口的攻击”。但杜特尔特发动“毒品战争”，一方面并非针对普通平民而是打击犯有毒品罪的人员，另一方面被认为“含冤”的人士是否涉毒的事实并不清楚。

3月11日，杜特尔特在首都马尼拉被捕数小时后乘坐飞机到海牙法新社

菲律宾国内政治平衡已被打破

家族政治是菲律宾国内政治格局的重要特点，起源于16世纪中期以后西班牙和美国的殖民统治。经过一轮又一轮的兴衰轮替，目前仍然活跃在菲律宾政坛的政治家族超过260个。这些大大小小的政治家族各据一方，通常长期掌控当地执政权，甚至可以视为是在民主体制之下的“世袭制”。比如，杜特尔特家族就一直占据达沃市主要领导职位，杜特尔特本人及其女莎拉和小儿子保罗·杜特尔特先后担任市长或副市长。

马科斯家族也不例外。小马科斯的曾祖父开始在北伊罗戈省地区建立政治势力，曾是西班牙殖民时期巴塔克省（Batac，北伊罗戈省的一部分）的总督，祖父马里亚诺·马科斯 （Mariano Marcos ）开始进军国会，其父亲费迪南德·马科斯（Ferdinand Emmanuel Edralin Marcos）先后担任菲律宾国会参议院议长和总统，把持菲律宾政坛长达20年，马科斯家族的权势也因此达到巅峰。自1986年逃亡美国，马科斯家族一度在菲律宾政坛淡出，直到1991年重返。小马科斯母亲伊梅尔达、姐姐伊梅·马科斯及其本人凭借在北伊罗戈省的基础，试图恢复家族在菲律宾政坛的影响。

菲律宾的主要政治家族彼此相互掣肘，轮流执政。除了曾依靠军队支持独揽大权的马科斯家族外，这些政治家族在漫长的历史实践中惯性地形成了均势。2016年的总统大选结束了阿基诺家族的执政历史，杜特尔特家族横空出现、一跃成为菲律宾的主要政治家族。

2022年的总统大选中，杜特尔特支持小马科斯竞选总统，并让民意调查支持率更高的莎拉担任竞选副总统，这在一定程度上反映出杜特尔特试图同马科斯家族进行政治利益交换的计划，为莎拉2028年竞选总统、延续杜特尔特家族政治势力做铺垫，同时也有意消除其他政治家族对杜特尔特家族一旦长期把控朝政可能打破政治势力平衡的疑虑。

国际刑事法院的逮捕行动对杜特尔特家族的政治势力无疑是致命一击，而菲律宾国内的政治家族势力平衡也彻底被打破，马科斯家族一家独大的局面在所难免。

菲律宾总统小马科斯与前总统杜特尔特

预计，国际刑事法院对杜特尔特的指控大概率将被坐实。

一是杜特尔特及其女儿虽然指出国际刑事法院对菲律宾没有管辖权，但根据《罗马规约》，非缔约国同意的情况下，仍然可以对杜特尔特提起诉讼并做出判决。国际刑事法院目前主张具有管辖权的理由是——对杜特尔特的指控“罪行”发生在2019年之前。但从小马科斯团队暧昧的态度看，菲律宾政府并不排斥同意国际刑事法院具有管辖权。

二是国际刑事法院必然需要拿杜特尔特的案子树立威信。近年来，国际刑事法院对多个国家的政要发出逮捕令，但无一不遭到“蔑视”，甚至因对以色列领导的指控而遭美国制裁。因此，国际刑事法院需要迫切希望“坐实”对杜特尔特涉嫌违反“反人类罪”的指控，强化国际社会对其信心。

三是小马科斯也将为国际刑事法院提供力所能及的协助。杜特尔特的“反人类罪”一旦被坐实，其女儿莎拉的民意支持将受影响，甚至杜特尔特势力集团的部分成员将叛逃或“倒戈相向”，杜特尔特家族对小马科斯的挑战也由此消除。

与此同时，菲律宾众议院对莎拉的弹劾案将在今年6月中期选举后迎来最终结果。按照菲律宾法律规定，三分之二参议员同意就可通过对莎拉的弹劾。在新一轮的中期选举中，小马科斯支持的参议员候选人拥有明显的支持率优势，因此菲律宾国会参议院极大可能也将落入小马科斯政治势力集团。一旦小马科斯控制参议院，坐实对莎拉的弹劾无疑最符合其利益诉求。

在菲律宾的主要政治家族中，阿罗约2023年11月被解除众议院职务之后，其家族势力早已一落千丈。阿基诺家族也因为阿基诺三世的去世而成昨日黄花。杜特尔特家族一旦因杜特尔特被捕及莎拉“弹劾案”而衰落、积重难返，菲律宾政坛将少有能与马科斯家族相抗衡的政治势力。

从政府、军队、众议院、参议院到媒体等政治精英集团，小马科斯几乎都占据绝对优势。特别是获得了美国的支持，也就意味着得到了军队部门的支持，这极大消除了小马科斯政府巩固执政地位的最大隐患。菲律宾武装部队在杜特尔特被捕后表态，军方将保持“专业和无党派”，致力于菲律宾的指挥链和民主机构，并暗示已联合警察部门严防杜特尔特支持者引发骚乱甚至发动政变。

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